甘肃省人民政府办公厅关于加强林权纠纷处理促进集体林权制度改革的指导意见

甘肃省人民政府办公厅关于加强林权纠纷处理促进集体林权制度改革的指导意见
（甘政办发[2010]118号）
各市、自治州人民政府，省政府有关部门：
为了妥善解决各类林权纠纷，进一步加快林业改革发展，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《林木林地权属争议处理办法》（林业部令第10号）等法律法规和有关集体林权制度改革的政策规定，结合我省实际，现就林权纠纷处理工作提出如下指导意见：
一、处理林权纠纷的指导思想、基本原则
（一）指导思想。
坚持以科学发展观为指导，全面贯彻落实《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号）和中央林业工作会议精神，以事实为依据，以法律法规和政策规定为准绳，公正及时地处理各类林权纠纷，依法维护当事人的合法权益，保障农村社会和谐稳定，促进集体林权制度改革，进一步解放和发展林业生产力，为推动林业又好又快发展创造更加和谐稳定的社会环境。
（二）基本原则。
一是坚持依法依规、规范有序的原则。处理林权纠纷必须坚持实事求是，遵循法律法规，认真执行有关政策，做到“依法、规范、有序”。
二是坚持尊重历史、兼顾现实的原则。既客观看待当时的历史条件，注意政策的连续性和稳定性；又正视现实存在的问题，统筹兼顾各方利益，稳妥处理林权纠纷。
三是坚持主动协商、互谅互让的原则。林权纠纷双方要本着解决问题的态度，从大处着眼，互谅互让，通过主动协商解决问题。不能斤斤计较，各执己见，在枝节问题上纠缠不休。
四是坚持注重调解、公开公正的原则。林权纠纷处理工作要以调解为主、仲裁为辅，引导双方协商解决，做到客观公正，诚信办事，公开处理。通过协商达不成协议的，可依照《林木林地权属争议处理办法》规定，向林权纠纷处理机构申请处理。
五是坚持有利于保护森林资源和群众生产生活的原则。处理林权纠纷要有利于经营管理，有利于森林资源的保护、培育和合理利用，有利于促进农民群众生产发展和收入增加。
六是坚持分级负责、属地管理的原则。林权纠纷由各级人民政府依法作出处理决定，同级林业部门作为林权纠纷处理机构，承担本行政区域内林权纠纷处理的具体工作。乡镇人民政府依法处理本行政区域内单位之间、单位与个人之间、个人之间发生的林权纠纷；县市区人民政府依法处理本行政区域内单位之间，单位与个人之间，国有林场与乡、村、社集体之间以及跨乡镇的林权纠纷；市州人民政府依法处理本行政区域内跨县市区以及直属国有林场与当地乡、村、社集体之间的林权纠纷；省人民政府依法处理本省跨市州以及直属国有林场、国家级和省级自然保护区与当地乡、村、社集体之间的林权纠纷。
七是坚持有利于社会和谐和安定团结的原则。林权纠纷发生后，当事人所在地林权纠纷处理机构应及时向同级人民政府报告，采取有效措施妥善加以处理。纠纷未处理前，不得确权颁证，不得进行流转，不得在有纠纷的林地上从事基本建设或其他生产经营活动，严防事态扩大和矛盾激化，确保社会和谐稳定。
二、处理林权纠纷要坚持按程序办事
（三）林权纠纷发生后，经主动协商达成协议的，双方当事人应当在协议书及附图上签字或者盖章，并报所在地林权纠纷处理机构备案。经主动协商未达成协议的，按照《林木林地权属争议处理办法》规定，向所在地林权纠纷处理机构申请处理。
（四）申请处理林权纠纷，当事人应当向林权纠纷处理机构提交《林木林地权属纠纷处理申请书》。
（五）林权纠纷处理机构收到当事人《林木林地权属纠纷处理申请书》后，应及时组织办理。
（六）申请处理林权纠纷的各方当事人均负有举证责任；林权纠纷处理机构负有调查核实责任；有关单位、个人有义务配合和协助林权纠纷处理机构调查核实，如实提供相关证明材料。
（七）林权纠纷处理机构经征求当事人意见同意调解的，应当对林权纠纷先进行调解。经调解达成协议的，林权纠纷处理机构应当制作林权纠纷调解书。调解书应当由当事人、调解人员分别签字（盖章），并加盖林权纠纷处理机构印章，报同级人民政府备案。
（八）经调解未达成协议的，林权纠纷处理机构应当及时提出处理意见书，报同级人民政府作出林权纠纷处理决定，并向当事人送达。
（九）当事人之间达成的林权纠纷调解协议或者人民政府作出的林权纠纷处理决定，涉及国有林业企业、事业单位经营范围变更的，应当事先征得原批准设立机关同意。
（十）当事人对人民政府作出的林权纠纷处理决定不服的，可向行政复议机关申请行政复议；对行政复议决定不服的，可依法向人民法院提起诉讼。
（十一）县级以上人民政府应当根据生效的林权纠纷协议书、调解书、处理决定或者行政复议机关的复议决定、人民法院生效的裁定书、判决书等，及时组织勘定林业权属界线，依法办理林木和林地权属登记，发放林权证。
（十二）处理林权纠纷工作中所需的测量、鉴定、制图、立界桩等费用，由当事人各方共同承担。
（十三）当事人之间通过主动协商达成的林权纠纷处理协议，自当事人签字（盖章）之日起生效；经林权纠纷处理机构调解达成的协议，自各方在林权纠纷调解书上签字（盖章），林权纠纷处理机构加盖印章之日起生效。
三、处理林权纠纷要坚持以事实为依据
（十四）县级以上人民政府依法颁发的林权证是处理林权纠纷的依据。
（十五）尚未取得林权证的当事人，下列证据可以作为处理林权纠纷的依据：
1.土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证；
2.土地改革时期，《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地的土地清册；
3.20世纪60年代初“四固定”时期，人民政府确定的山林权属和经营范围的材料、文件；
4.20世纪80年代初林业“三定”时期，人民政府划定自留山、确定林业生产责任制时，核发的有关确定山林权属和经营范围的证件、材料、文件；
5.当事人之间依法达成的林权纠纷处理协议、赠送凭证及附图；
6.县级以上人民政府按照有关政策和法规征收、征用、赎买或划拨林地的批准文书；
7.人民政府作出的生效的林权纠纷处理决定；
8.人民法院作出的生效的裁定、判决；
9.依照有关法律法规规定，能够确定林木、林地权属的其他凭证。
（十六）下列证据可以作为处理林权纠纷的参考依据：
1.国有林业企业、事业单位设立时，该单位的总体设计书等所确定的经营管理范围及附图；
2.土地改革、农业合作化时期有关林木、林地权属的其他凭证；
3.能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证；
4.依照法律法规和有关政策规定，能够确定林木、林地权属的其他凭证。
（十七）下列证据不能作为处理林权纠纷的依据或者参考依据：
1.土地改革前的林木、林地权属证明；
2.自然资源调查界线；
3.各类地图中的省、县、乡界线。乡级以上人民政府行政区划图等依法确定的行政界线除外。
四、坚持分类指导，合情合理地处理林权纠纷
（十八）处理林权纠纷时，林木林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至记载的地貌、地物泛指的，以最近的地貌、地物为界址；四至记载的地貌、地物不能确定的，由当事人协商解决；经协商不能达成一致的，由林权纠纷处理机构根据土地改革后的演变情况和经营管理现状酌情划定，确定其权属。
（十九）凡经县级以上人民政府划定的国有林或当地农村集体所有制单位赠送给全民所有制单位的林木林地发生权属纠纷时，全民所有制单位能出示有权批准机关的批准文件、协议协约、赠送书等有关证据，或提供自划定、赠送以来经营管理情况的，其山林所有权应归国家所有，全民所有制单位的经营管理权维持不变。
（二十）属于国家所有而未确定使用权的林地，农村集体经济组织或者其成员在该林地内进行过林业生产活动而提出林地使用权确权要求的，经县级以上人民政府依法批准，在不改变林地所有权的前提下，可以确定给该集体经济组织或者其成员一定期限的林地使用权。
（二十一）跨县或乡的一方提出在另一方境内有插花山林，应出示有关证据，如另一方有异议，也应出示有关证据，由双方共同的上一级林权纠纷处理机构验证后，按下列规定确定权属：双方均能出示证据的，归证据确凿、理由充分的一方所有；只有一方能出示有效证据的，归出示证据的一方所有；双方均无证据的，应根据是否长期经营管理等历史和现实情况，结合自然地形，合理确定权属。
（二十二）对于国有林场与村社集体合作造林或国有林场由于小流域综合治理等原因在集体土地上造林的，如双方经签订了协议，按照协议执行；没有签订协议的，由双方协商解决；协商不成的，原则上林地权属归乡镇集体所有，林木产生的效益按比例分成，或林地权属归乡镇集体所有，由集体对国有林场造林及管护投入进行适当补偿。
（二十三）林业“三定”时期承包给农户经营的林地，对于农户砍伐林木、开荒种地等改变林地用途的情况，由当地人民政府责令其退耕还林。
（二十四）林业“三定”时期，将国有林地当作集体林地划给农户承包经营，并已经由县级人民政府颁发林权证的，以林权证为准，维护集体林地性质不变；当时未颁发林权证，但长期以来农户为造林和管护投入了一定资金和劳动力，当地人民政府可以确权给农户，也可以采取林木林地权属归国有林场所有，由国有林场给农户给予适当补偿的办法解决。
（二十五）对于“一地两证”、重复发证等引起的林权纠纷，以及将同一块林地在不同时期确权给不同单位或个人而引起的林权纠纷，要视具体情况区别对待：一是对于同一块林地同时颁发土地证和林权证，或同时颁发两份以上林权证的，县级以上人民政府要根据土地改革以来土地权属的演变情况和经营管理现状重新确权颁证。二是对于同一块林地在不同时期颁发两份以上林权证，或确权给不同单位或个人的，应当认定前一次确权行为有效。如果按照法定程序，已撤销了前一次确权行为的，应当认定后一次确权行为有效。
（二十六）国家级和省级自然保护区内的林地，已经颁发林权证的，以林权证记载的四至为准。国家级和省级自然保护区内的集体林地，按照《中共甘肃省委甘肃省人民政府关于贯彻落实〈中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见〉的实施意见》（省委发〔2008〕41号）精神，维持现状，不纳入集体林权制度改革范围。
五、严肃政纪法纪，确保林权纠纷处理有序有效进行
（二十七）林木林地权属纠纷发生后，当事人不得在有纠纷的林木林地范围内从事与林地林木所有权、使用权有关的活动。当事人在纠纷林地林木范围内抢砍林木、抢占林地的，林业主管部门应当予以及时制止；发生毁坏生产和生活设施以及聚众斗殴、故意伤害他人等违法行为的，公安机关应当依法查处；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
（二十八）在林权纠纷处理期间，伪造、变造、涂改林木林地权属凭证，或使用明知是伪造、变造、涂改的林木林地权属凭证的，由公安机关按照有关法律法规对直接责任人作出处理；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
（二十九）加大对集体林权制度改革政策、林业法律法规的宣传和执行力度，严厉打击违法犯罪行为。对乱砍、滥伐、非法收购、非法运输木材、强占他人和集体林地、蓄意破坏林木、暴力阻碍林权纠纷处理等违法或犯罪活动，要依法重点打击，发现一起查处一起，绝不姑息。
六、切实加强对林权纠纷处理的组织领导
（三十）建立健全机制。各级政府要建立健全林权纠纷处理工作机制，主要领导为第一责任人，分管领导为直接责任人，逐级成立林权纠纷处理工作领导小组，组织专门力量开展专项排查，积极化解各类矛盾，妥善处理各类林权纠纷。
（三十一）全面开展调查。对林权纠纷开展深入细致的调查了解，对纠纷的宗数、面积、当事人、时间及成因、主要症结等深查细究，分类梳理，登记造册。
（三十二）严格落实责任。各级人民政府对本辖区内的林权纠纷，要认真对待，组织协调有关单位及时处理。要注重发挥老党员、老干部、老长辈威望高、说得清、说了算的作用，做好民间调解工作，做到组内纠纷不出村，村内纠纷不出乡，乡内纠纷不出县，县市区内纠纷不出市州，将矛盾化解在基层。对经组织调解达成协议或上一级林权纠纷处理机构裁决的林权纠纷，在督促当事人及时全面履行调解协议、处理决定的同时，要认真负责、耐心细致地做好当事人的思想工作。
（三十三）领导挂牌包案。对比较复杂的矛盾纠纷，实行各级领导挂牌包案，每宗纠纷确定1名负责领导，一包到底，定人员、定任务、定时间，重点督办，限期销号，推动林权纠纷顺利解决。在解决历史遗留问题的同时，不能形成新的矛盾纠纷，影响社会和谐稳定。对因领导重视不够，工作不力，处置不当，致使林权纠纷矛盾激化，引发群体性事件的，要实行行政问责制，严肃追究有关单位领导和直接责任人的责任。
（三十四）形成处理合力。县级以上人民政府林业、国土资源、民政、信访、公安、司法、档案等有关部门，要依照各自职责，积极配合，形成合力，协同做好林权纠纷处理工作。
（三十五）加强督促检查。把处理林权纠纷作为集体林权制度改革的重要内容，建立健全督查制度，适时开展督促检查，总结经验、典型引路，发现问题、跟踪督办，促进林权纠纷排查处理工作有序有效进行。
甘肃省人民政府办公厅
二○一○年六月七日