天水市人民政府办公室关于加强林权纠纷处理促进集体林权制度改革的实施意见

天水市人民政府办公室关于加强林权纠纷处理促进集体林权制度改革的实施意见
各县区人民政府，市政府有关部门，市属及有关单位：
为了妥善处理各类林权纠纷，进一步加快林业改革发展，确保全市集体林权制度改革的顺利进行，根据《甘肃省人民政府办公厅关于加强林权纠纷处理促进集体林制度改革的指导意见》和有关集体林权制度改革的政策规定，结合我市实际，特制定本实施意见。
一、充分认识林权纠纷调处在推进集体林权制度中的重要性
这次集体林权制度改革，是党中央、国务院进一步促进农村改革发展而做出的重大战略决策，是继农村土地家庭承包经营后我国农村经营制度的又一次重大变革。搞好这项改革，对于进一步解放和发展农村生产力、增加农民收入、促进林业发展、改善生态环境、推进新农村建设，有着十分重大而深远的意义。这次林改涉及面广、政策性强、持续时间长、林情差异大、情况十分复杂，加之集体林权制度经历几次变革后积累许多遗留问题，随着改革的深入推进，又有一些新的林权纠纷也会不断显现出来。妥善解决好这些矛盾和问题，是集体林权制度改革的关键环节，直接影响着林改的的质量和进程，关系到农村的和谐稳定，关系到集体林权制度改革的成败。全市各级政府要从正确处理改革、发展和稳定的大局出发，正视改革难题，积极开动脑筋，大胆探索创新，在推进农改的实践中很好的解决这些问题，降低林改的社会成本，形成和谐的社会氛围和稳定的社会基础，确保全市集体林权制度改革取得圆满成功。
二、处理林权纠纷的指导思想和基本原则
（一）指导思想
坚持以科学发展观为指导，全面贯彻落实《中共中央国务院全面推进集体林权制度改革的意见》（中发[2008]10）、《中共甘肃省委甘肃省人民政府贯彻落实〈中共中央国务院全面推进集体林权制度改革的意见〉的实施意见》（省委发[2008]41号）、《天水市集体林权制度实施方案》（市委办法[2009]100号）和中央、省、市林业工作会议精神，以事实为依据，以法律法规和政策规定为准绳，公正及时地处理各类林权纠纷，依法维护当事人的合法权益，保障农村社会和诣稳定，促进集体林权制度改革，进一步解放和发展林业生产国，为推进林业又好又快发展创造更加和谐稳定的社会环境。
（二）基本原则
一是坚持依法依规、规范有序的原则。处理林权纠纷必须坚持实事求是，遵循《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《林木林地权属争议处理办法》（林业部令第10号）等法律法规，认真执行有关集体林权制度改革的政策规定，做到“依法、规范、有序”。
二是坚持尊重历史、兼顾现实的原则。既要充分尊重历史，客观看待当时的历史条件，确保政策的连续性和稳定性；又要尊重现实，正视客观存在的问题，统筹兼顾各方利益，妥善解决林权纠纷。
三是坚持注重调解、公开公正的原则。要以调解为主、仲裁为辅，引导双方协商解决，做到客观公正，诚信办事，公开处理。通过协商达不成协议的，可依照《森木林地权属争议处理办法》规定，向林权纠纷处理机构申请处理。
四是坚持互谅互让、和谐稳定的原则。林权纠纷双方要本着解决问题的态度，从大处着眼，互谅互让，通过主动协商解决问题。纠纷未处理前，不得确权颁证，不得进行流转或在有纠纷林地上从事基本建设或其他经营活动，严防事态扩大和激化，确保社会和谐稳定。
五是坚持分级负责、属地管理的原则。林权纠纷由各级人民政府依法作出处理决定。乡镇人民政府负责依法调处本行政区域内的林权纠纷，包括所属国有林场与乡村集体之间以及跨乡镇的林权纠纷；市人民政府负责依法调处本行政区域内的林权纠纷，包括直属国有林场与 村集体之间以及跨县区的林权纠纷。
三、处理林权纠纷的依据
（一）县级以上人民政府依法颁法的林权证是处理林权纠纷的依据。
（二）当事人尚未取得林权证的，下列证据可以作为处理林权纠纷的依据：
1、土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证；
2、土地改革时期，《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地的土地清册；
3、20世纪60年代，人民政府将劳力、土地、耕畜、农具固定给生产小队使用时（即“四固定”固定时期），人民政府确定的山林权属和经营范围的材料、文件；
4、20世纪80年代，县级以上人民政府开展的稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制时（即林业“三定”时期），依法核发的社员自留山证、社员责任山证、林权证及林业生产责任书有关确定山林权属和经营范围的证件、材料、文件；
5、当事人之间依法达成的林权纠纷处理协议、赠送凭证及附图；
6、县级以上人民政府按照有关政策和法规征收、征用、赎买或划拨林地的批准文件；
7、人民政府做出的生效的林权纠纷处理决定；
8、行政复议机关依法做出的行政复议决定；
9、人民法院做出的生效的裁定、判决；
10、依照有关法律法规规定，能够确定林木、林地权属的其他凭证；
11、对同一起林权纠纷有数次处理协议或者决定的，以上一级人民政府做出的最终决定或者所在地人民政府做出的最后一次决定为依据；
（三）处理林权纠纷的参考依据有：
1、国有林业企业、事业单位设立时，该单位的总体设计书等所确定的经营管理范围及附图；
2、土地改革、农业合作化时期有关林木、林地权属的其他凭证；
3、能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证；
4、依照法律法规和有关政策规定，能够确定林木、林地权属的其他凭证。
（四）不能作为处理林权纠纷的依据或者参考依据的有：
1、土地改革前的林木、林地权属证明；
2、自然资源调查界线；
3、各类地图中的省、县、乡界线。乡级以上人民政府行政区划图等依法确定的行政界线除外。
四、处理林权纠纷的方式及程序
林权纠纷发生后，主要有当事人协商解决、人民政府林权纠纷调处机构调处、申请行政复议和向人民法院提起诉讼等几种调处方式。
（一）当事人协商解决
1、当事人一方向对方提出解决林权争议的建设。
2、当事人一方提出的建议被对方接受后，双方就纠纷问题进行具体协商，还可以进行实地勘察或调查。
3、如果当事人之间就解决林权纠纷问题取得了一致意见，纠纷的实质内容在协调中已解决，双方当事人应当在协议书及附图上签字或者盖章，并报所在地林权纠纷处理机构备案。当事人协商达成的林权纠纷处理协议，自当事人签字（盖章）之日起生效。
4、当事人协商解决林权纠纷所签订的协议要上报有关人民政府。对于不合法的协议，人民政府可以令其修改或者确认协议无效；对于符合法律规定的协议，应予以核准，按照法律规定和协议的内容登记造册，核发证书，确认权属。
（二）行政调处
经主动协商未达成协议的，按照《林木林地权属争议处理办法》规定，由当事人一方向人民政府或者其林权纠纷机构申请处理。行政调处主要有申请、受理、调查勘察收集证据、调解、裁决五个环节。
1、申请。由当事人向林权纠纷机构提交《林木林地权属纠纷处理申请书》。《林木林地权属纠纷处理申请书》的内容包括：（1）当事人的姓名、地址及其法定代表人的姓名、职务；（2）争议的现状，包括争议面积、林木蓄积，争议地所在的行政区域位置、四至和附图；（3）争议的事由，包括发生争议的时间、原因；（4）当事人的协商意见。
2、受理。林权纠纷处理机构收到当事人《林木林地权属纠纷处理申请书》后，对符合受理条件的予以受理，同时通知各方当事人均负有举证责任，提出林权归属的有关证明材料等；对不符合受理条件的，书面告知申请人不予受理的理由；对符合本办法规定，但是不属于本机构受理的，告知申请人向有关机关提出。有关单位、个人有义务配合和协助林权机构林权纠纷处理机构调查核实，如实提供相关证明材料。林权纠纷符合下列条件的，调处机构应当受理：（1）申请人与纠纷的森林、林木和林地有直接利害关系的；（2）有明确的调整对象和具体的调处请求的；（3）有具体的事实依据的。
3、调查、勘察和收集证据。林权经纶调处机构作出受理决定后，及时组织人员进行实地调查取证，了解林权纠纷产生的原因、经过、历史和现状等问题，收集有关证据材料。调查取证时，要通知各方当事人及有关人员到场，做好现场调查笔录，并由各方签字（或盖章）确认。当事人也应对自己的主张提供证据，如未能出具证据的，不影响林权纠纷处理机构依据有关证据认定纠纷事实。
4、调解。林权纠纷机构通过调查、研究，根据法律的有关规定，组织当事人进行调解。经调解达成协议的，林权纠纷处理机构应当制作林权纠纷调解书。调解书要由当事人，调解人员分别签字（盖章），并加盖林权纠纷机构印章，报同级人民政府或林业主管部门备案。林权纠纷处理协议自当事人签字（盖章），林权纠纷处理机构加盖印章之日起生效。
5、裁决。经调解未达成协议的，林权纠纷机构要及时提出处理意见书，报同级人民政府做出林权纠纷处理决定，制作决定书，并向当事人送达。处理决定自送达之日起生效。处理意见书的内容包括：（1）当事人姓名、地址及其法定代表人的姓名、职务；（2）纠纷的事由、各方的主张及出具的证明；（3）林权纠纷处理机构认定的事实、理由和适用的法律、法规及政策规定；（4）处理意见。
当事人之间达成的林权纠纷调解协议或者人民政府作出的林权纠纷处理决定，涉及国有林业企业、事业单位经营范围变更的，应当事先征得批准设立机关同意。
（三）行政复议或诉讼
当事人对林权纠纷处理机构做出的林权纠纷决定不服的，可向行政复议机关申请行政复议。对行政复议决定不服的，可依法向人民法院提起诉讼。
县级以上人民政府应当根据生效的林权纠纷协议书，调解书，处理决定或者行政复议机关的复议决定、人民法院生效的裁定书、判决书等，及时组织勘定林业权属界线，依法办理林木和林地权属登记，发放林权证。
处理林权纠纷工作中所需的测量、鉴定、制图、立界桩等费用，由当事人各方共同承担。
五、林权纠纷处理过程中权属的界定
（一）处理林权纠纷时，林木林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至记载的地貌、地物泛指的，以最近的地貌、地物为界址；四至记载的地貌、地物不能确定的，由当事人协商解决；经协商不能达成一致的，由林权纠纷处理机构根据土地改革后的演变情况和经营管理现状酌情划定，确定其权属。
（二）凡经县级以上人民政府划定的国有林或当地农村集体所有制单位赠送给全民所有制单位的林木林地发生权属纠纷时，全民所有制单位能出示有权批准机关的批准文件、协议协约、赠送书等有关证据，或提供自划定，赠送以来经营管理情况的，其山林所有权应归国家所有，全民所有制单位的经营管理权维持不变。
（三）属于国家所有而未确定使用权的林地，农村集体经济组织或者其成员在该林地内进行过林业生产活动而提出林地使用权确权要求的，经县级以上人民政府依法批准，在不改变林地所有权的前提下，可以确定给集体经济组织或者其成员一定期限的林地使用权。
（四）跨县或乡的一方在另一方境内插花山林，应出示有关证据，如另一方有异议，也应出示有关证据，由双方共同的上一级林权纠纷处理机构验证后，按下列规定确定权属：双方均能出示证明的，归证据确凿、理由充分的一方所有；人有一方能出示有效证据的，归出示证据的一方所有；双方均无证据的，应根据是否长期经营管理等历史和现实情况，结合自然地形，合理确定权属。
（五）对于国有林场与村社集体合作造林或国有林场由于小流域综合治理等原因在集体土地上造林的，如双方经签订了协议，按照协议执行；没有签订协议的，由双方协商解决；协商不成的，或林地权属归乡镇集体所有，林木产生的效益按比例分成，或林地权属归乡镇集体所有，由集体对国有林场造林及管护投入进行适当补偿。
（六）林业“三定”时期承包给农户经营的林地，对于农户砍伐林木、开荒种地等改变林地用途的情况，由当地人民政府责令其退耕还林。
（七）林业“三定”时间将国有林地当作集体林地划给农户承包经营，并已经由县级人民政府颁发林权证的，以林权证为准，维护集体林地性质不变；当时未颁发林权证，但长期以来农户为造林投入了一定资金和劳动力，当地人民政府可以确权给农户，也可以采取林木林地权属归国有林场所有，由国家林场给农户适当补偿的办法解决。
（八）对于“一地两证”，重复发证等引起的林权纠纷，以及将同一块林地在不同时期确权给不同单位或个人而引起的林权纠纷，要视具体情况区别对待；一是对于同一林地同时颁发土地证和林权证，或同时颁发两份以上的林权证的，县级以上人民政府要根据土地改革以来土地权属的演变情况和经营管理现状重新确权颁证；二是对于同一林地在不同时期颁发两份以上林权证，或确权给不同单位或个人的，应当认定前一次确权行为有效。如果按照法定程序，已撤销了前一次确权行为的，应当认定后一次确权行为有效。
（九）国家级和省级自然保护区内的林地，已经颁发林权证的，以林权证记载的四至为准。国家级和省级自然保护区内的集体林地，按照《中共甘肃省委甘肃省人民政府关于贯彻落实〈中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见〉的实施意见》（省委发[2008]41号）精神，维持现状，不纳入集体林权制度改革范围。
六、明确政策、严肃法纪，规范有序处理林权纠纷
（一）林权纠纷发生后，当事人不得有有纠纷的林地林木范围内从事与林地林木所有权、使用权有关的活动。对在纠纷林地林木范围内抢砍林木、抢占林地的，林业主管部门要及时制止。
（二）在林权纠纷调处期间，擅自采伐有纠纷的林木或致使森林、林木受到毁坏的，依照《森林法》及其实施条例等有关规定予以处罚。对故意制造纠纷，煽动群众闹事，阻挠调处工作进行的，按《治安管理处罚条例》处理；对发生毁坏生产和生活设施以及聚众斗殴、故意伤害他人等违法行为的，公安机关应当依法查处，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
（三）在林权纠纷调处过程中，伪装、变造、涂改林木林地权属凭证，或使用明知是伪造、变造、涂改的林木林地权属凭证的，由公安机关按照有关法律法规对直接责任人作出处理，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
（四）当事人拒不执行调处决定或协议的，依法追究其责任。给对方造成经济损失的，依法赔偿损失。
（五）国家工作人员在调处林权纠纷中，出现玩忽职守，徇私舞弊，索贿受贿的，依法惩处。
七、健全机制、落实责任，确保各类林权纠纷得到妥善解决
（一）建立健全机制。各县区、乡镇都要建立健全林权纠纷处理工作机制，主要领导为第一责任人，分管领导为直接责任人，逐级成立林权纠纷处理工作领导小组，组织专门力量开展专项排查，积极化解各类矛盾，妥善处理各类林权纠纷。
（二）全面开展调查。各县区、乡镇要对本辖区内的林权纠纷开展深入细致的调查了解，对纠纷的宗数、面积、当事人、时间及成因、主要症结等深查细究，分类梳理，登记造册。
（三）严格落实责任。各级人民政府对本辖区内的林权纠纷，要认真对待，组织协调有关单位及时处理。要注重发展老党员、老干部、老长辈威望高、说得清、说了算的作用，做好民间调解工作，做到组内纠纷不出市，将矛盾化解在基层。对经组织调解达成协议或上一级林权纠纷处理机构裁决的林权纠纷，在督促当事人及时全面履行调解协议、处理商定的同时，要认真负责、耐心细致地做好当事人的思想工作。
（四）领导挂牌包案。结比较复杂的矛盾纠纷，实行各级领导挂牌包案，每宗纠纷确定1名负责领导，一包到底，定人员、定任务、定时间，重点督办，限期销号，推动林权纠纷顺利解决。在解决历史遗留问题的同时，不能形成新的矛盾纠纷，影响社会和谐稳定。对因领导重视不够，工作不力，处置不当，致使林权纠纷矛盾激化，引发群体性事件的，要实行行政问责制，严肃追究有关单位领导和直接责任人的责任。
（五）形成处理合力。市、县（区）林业、国土资源、民政、信访、公安、司法、档案等有部门，要依照各自职责，积极配合，形成合力，协同做好林权纠纷处理工作。
（六）加强督促检查。各县区要把处理林权纠纷作为集体林权制度改革的重要内容，建立健全督查制度，适时开展督促检查，总结经验，典型引路，发现问题，跟踪督办，促进林权纠纷排查处理工作有序有效进行。
二??一??年十一月八日