内蒙古自治区人民政府关于改革和完善国有资产管理体制的实施意见

内蒙古自治区人民政府关于改革和完善国有资产管理体制的实施意见
（内政发〔2015〕140号）
各盟行政公署、市人民政府，自治区各委、办、厅、局，各大企业、事业单位：
根据《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）和《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号）精神，为进一步改革和完善国有资产管理体制，提高国有资产监督管理的针对性、有效性和科学化、专业化水平，结合自治区实际，现提出如下意见。
一、总体要求
（一）指导思想。
以党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神为指导，坚持社会主义基本经济制度，坚持社会主义市场经济改革方向，进一步完善国有资产管理体制，落实出资人代表职责，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，推进国有资产监管机构职能转变，发挥国有经济主导作用，坚定不移做强做优做大国有企业，为促进全区经济社会持续健康发展做出新贡献。
（二）基本原则。
1.坚持权责明晰。坚持政企分开、政资分开、事企分开、所有权与经营权分离，推进政府公共管理职能与国有资产出资人职能分开，建立健全各级国有资产监管机构，依法履行出资人代表职责，理顺政府与国有企业的出资关系，推进经营性国有资产集中统一监管，进一步确立国有企业的市场主体地位，保障国有企业依法自主经营，激发企业活力、创新力和内生动力。
2.坚持突出重点。按照市场经济规则和现代企业制度要求，以管资本为主，以资本为纽带，以产权为基础，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。注重通过公司法人治理结构依法行使国有股东权利。
3.坚持放管结合。按照权责明确、监管高效、规范透明的原则，推进国有资产监管机构职能和监管方式转变。该放的依法放开，切实增强企业活力，提高国有资本运营效率；该管的科学管好，严格防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。
4.坚持稳妥有序。处理好改革、发展、稳定的关系，突出改革和完善国有资产管理体制的系统性、协调性，以重点领域为突破口，先行试点，分步实施，统筹谋划，协同推进相关配套改革。
二、调整优化国有资产监管机构职能职责
（一）准确把握国有资产监管机构的职责定位。
国有资产监管机构作为政府直属特设机构，根据授权代表本级人民政府依法履行国有资产出资人职责，科学界定和准确把握国有资产出资人监管的边界，专司国有资产监管，不行使政府公共管理职能，不干预企业自主经营权。
（二）加快健全和完善盟市国有资产监管组织体系。
按照《中华人民共和国企业国有资产法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》的相关规定及《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于市（地）级国有资产监管机构指导意见的通知》（国办发〔2004〕84号）要求，加快健全和完善盟市国有资产监管组织机构，明确旗县级国有资产监管责任主体，建立全区统一的国有资产监管体系。对国资监管机构不健全、设立不规范、经营性国有资产存量较大的盟市、具备相关条件的，要单独设立国资监管机构；对经营性国有资产较少的盟市，可在相关代理履行国资监管职能的部门加挂国资监管机构的牌子，应将国资监管职能与部门其他公共管理职能明确区分开来，使国资监管机构能够独立行权履职、承担责任。要依法规范盟市国资监管机构职能，以管资本为主落实出资人主要职责，强化国资监管队伍建设，按照政企分开、政资分开、统一制度规范、统一工作体系的原则，加强国有资产基础管理，健全完善相关法规，规范经营性国有资产管理。
（三）推进经营性国有资产集中统一监管。
以推进政企分开、政资分开、事企分开和市场化改革为核心，以建立现代企业制度为基础，充分发挥国有资产监管机构的专业化监管优势，推进经营性国有资产集中统一监管。按照“脱钩、改制、整合、盘活、做强”的总体思路和“统一授权、全面覆盖、区分性质、分类监管、因企制宜，分步移交”的原则，加快推进党政机关、事业单位所属企业脱钩，将脱钩改革后的企业、事业单位转制形成的企业国有资本纳入国有资产监管体系。行政事业性和资源性国有资产转为经营性国有资产的，纳入国有资产监管体系。除法律规定和特别授权外，各级党政机关、公益一类事业单位和群团组织不再出资办企业。各级人民政府新设立的国有独资、控股企业国有资产和参股形成的国有权益，统一授权国有资产监管机构代表政府履行出资人监管职责。
（四）以管资本为主，推进职能转变，加强国有资产监管。
聚焦监管内容，实行放管结合，该管的要科学管理、决不缺位，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全，更好地服务于我区战略目标，实现保值增值。不该管的要依法放权、决不越位，将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项，原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。以管资本为主，发挥国有资产监管机构专业化监管优势，逐步推进国有资产出资人监管全覆盖。
（五）进一步明确国有资产监管重点。
加强战略规划和投资引领，遵循市场机制，规范调整存量，科学配置增量，按照“推动五个集中、实现五个优化”的总体思路，即推动国有资本向自治区“8337”发展思路确定的“五大基地”集中，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域集中，推动国有资本向前瞻性战略性新兴产业集中，推动国有资本向具有核心竞争力的优势企业集中，推动国有资本向具有核心竞争优势的企业主业集中；优化国有资本在重点产业和关键领域的分布，优化国有资本在行业的分布，优化国有资本在区域间的分布，优化国有资本在企业间的分布，优化国有资本在企业内部的分布，大力推进国有经济布局和结构的战略性调整，促进国有企业形成创新、协调、绿色、开放、共享的发展格局。加强对国有资本运营质量及国有企业财务状况的监测，强化国有产权流转环节监管，加大国有产权进场交易力度。按照国有企业的功能界定和类别实行分类监管。改进考核体系和办法，综合考核资本运营质量、效率和收益，以经济增加值为主，并将转型升级、创新驱动、合规经营、履行社会责任等纳入考核指标体系。落实国家和自治区国有企业负责人薪酬制度改革的政策要求，将国有企业负责人考核结果与职务任免、薪酬待遇有机结合，坚持“业绩升、薪酬升，业绩降、薪酬降”和“企业负责人薪酬增幅低于企业效益和职工平均工资增幅”的原则，着力完善激励约束机制。全面推进国有企业负责人副职薪酬差异化管理，完善工资与效益挂钩联动机制，强化国有资本经营责任意识。建立健全与劳动力市场基本适应，与企业经济效益、劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制。推动国有企业不断优化公司法人治理结构，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，建立国有企业领导人员分类分档分层管理制度。强化国有资产监督，加强和改进外派监事会制度，完善外派监事会监督体制机制，建立健全国有企业违法违规经营责任追究体系、国有企业重大决策失误和失职渎职责任追究倒查机制。
（六）改进创新国有资产监管方式和手段。
落实全面依法治区的总体要求，大力推进国有资产依法监管，着力创新监管方式和手段。按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的思路，更多运用法治化、市场化的方式和手段加强监管，切实减少出资人审批核准事项。突出章程在依法规范各治理主体权责关系中的基础性作用，通过“一企一策”制定公司章程、规范董事会运作、严格选派和管理股东代表和董事监事，将国有出资人意志有效体现在公司治理结构中。针对企业不同功能定位，在战略规划制定、资本运作模式、人员选用机制、经营业绩考核等方面，实施更加精准有效的分类监管。调整优化国有资产监管机构的职能配置，建立监管权力清单和责任清单，优化监管流程，提高监管效率。制定和完善国有资产和国有企业财务等重大信息公开制度，在不涉及国家秘密和企业商业秘密的前提下，依法依规及时准确地披露国有资本整体运营情况、企业国有资产保值增值及经营业绩考核总体情况、国有资产监管制度和监督检查情况，以及国有企业公司治理和管理架构、财务状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息，建设阳光国企。
三、改革国有资本授权经营体制
（一）改组组建国有资本投资运营公司。
坚持统筹规划、科学设置、分类推进、先行试点、稳妥实施的原则，改组组建国有资本投资运营公司，打造国有资本投资运营的市场化、专业化、企业化平台。国有资本投资运营公司主要为国有独资公司，也可由国有多元投资主体共同出资设立，二级以下子企业或投资项目除政策要求外，要放开投资领域，可与其他非国有资本共同投资，发展混合所有制经济。国有资本投资运营公司原则上以改组现有国有企业为主，避免分散投资、重复投资；要发挥现有各类专业投资公司优势，创新国有资本有效运营模式；要深入研究国有资本在关系地区经济安全和经济命脉及具有较强竞争优势的重要行业、领域的分布情况和经营状况，积极稳妥地将其中主业明确、治理结构完善、创新发展能力和核心竞争能力强、风险管控机制健全、无重大经营负担的部分国有重点骨干企业改组为国有资本投资公司，通过投融资和项目建设开展资产经营和管理，实现产业集聚和转型升级，在资源优化整合中增强控制力，实现国有资本保值增值；通过划拨现有国有企业股权、国有资本经营预算注资组建国有资本运营公司，通过现有国有资产运营公司改组国有资本运营公司，国有资本运营公司以资本运营为主，除特殊领域外不投资实业；通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动，实现国有资本保值增值。
（二）依法明确国有资产监管机构与国有资本投资运营公司之间的出资与被出资关系。
政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资运营公司和其他直接监管企业履行出资人职责。国有资产监管机构依法对国有资本投资运营公司享有所有者权益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。国有资产监管机构要区分国有资本投资运营公司与其他监管企业的不同功能，探索在主业范围、投资管控、资本注入、信息公开、责任追究等方面实施相应政策。要在国有资本投资运营公司建立规范的董事会，依法落实董事会职权，探索授权董事会行使股东会在决定公司经营方针、投资计划等方面的部分职权，加强对董事会及其成员的管理与考核，依法派出监事会。国有资本投资运营公司在授权范围内，依法独立开展经营活动，不断提高资本运作水平，落实国有资本保值增值责任。
（三）界定国有资本投资运营公司与所出资企业关系。
国有资本投资运营公司依据《中华人民共和国公司法》等相关法律法规，对所出资企业依法行使股东权利，以出资额为限承担有限责任。以财务性持股为主，建立财务管控模式，重点关注国有资本流动和增值状况；或以对战略性核心业务控股为主，建立以战略目标和财务效益为主的管控模式，重点关注所出资企业执行公司战略和资本回报状况。
（四）开展政府直接授权国有资本投资运营公司履行出资人职责的试点工作。
结合我区实际情况，选择开展直接授权国有资本投资运营公司试点工作。
四、提高国有资本配置和运营效率
（一）建立国有资本布局和结构调整机制。
各相关部门要制定完善经济社会发展规划、产业政策和国有资本收益管理规则。国有资产监管机构根据政府宏观政策和有关管理要求，建立健全国有资本进退机制，制定国有资本投资负面清单，推动国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域。
（二）推进国有资本优化重组。
按照自治区“8337”发展思路和国有经济布局结构调整要求，坚持以市场为导向、以企业为主体，以做强做大优势特色产业和战略性新兴产业为重点，立足于优化提升国有资本和国有企业整体效率，做好增量、盘活存量、主动减量，创新发展一批、重组整合一批、清理退出一批，推动国有资本向重要行业、关键领域、重要基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向产业链关键环节和价值链高端领域集中，向具有核心竞争力的优势企业集中，优化国有资本布局结构，提高国有资本流动性，增强国有经济整体功能和提升效率，更好地服从、服务于国家和自治区战略目标任务。要建立健全优胜劣汰市场化退出机制，加快淘汰落后产能和化解过剩产能，处置低效无效资产。推动国有企业加快技术创新、管理创新和商业模式创新。推进国有资本控股经营的自然垄断行业改革，根据不同行业特点放开竞争性业务，实现国有资本和社会资本更好融合。
（三）建立健全国有资本收益管理制度。
各级财政部门要建立健全覆盖国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度，逐步建立国有企业市场化分红机制。科学界定国有资本经营预算的功能定位，合理确定收支范围，进一步发挥国有资本经营预算在推进改革发展、布局结构调整、科技进步、转型发展和解决历史遗留问题中的引领作用，按照国家、自治区宏观调控和国有资本布局结构调整要求，逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例，到2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。
五、协同推进相关配套改革
（一）完善制度体系。
健全国有资产监管制度体系，做好相关法规规章的立改废释工作。按照立法程序，制定《内蒙古自治区企业国有资产监督管理条例》，促进依法监管。落实自治区党委、政府《关于深化国有企业改革的实施意见》（内党发〔2015〕20号）要求，细化相关配套改革政策措施，为完善国有资产管理体制夯实制度基础。
（二）推进政府职能转变。
进一步减少行政审批事项，大幅度削减政府通过国有企业行政性配置资源事项，区分政府公共管理职能与国有资产出资人管理职能，为完善国有资产管理体制提供条件。推进自然垄断行业改革，实行网运分开、特许经营。加快推进价格机制改革，严格规范政府定价行为，完善市场发现、价格形成的机制。推进行政性垄断行业成本公开、经营透明，发挥社会监督作用。
（三）落实相关配套政策。
落实和完善国有企业重组整合涉及的资产评估增值、土地变更登记和国有资产无偿划转等方面税收优惠政策，切实明确国有企业改制重组过程中涉及的债权债务承接主体和责任，完善国有企业退出的相关政策，依法妥善处理劳动关系调整和社会保险关系接续等相关问题。
（四）妥善解决历史遗留问题。
加快剥离企业办社会职能，针对“三供一业”（供水、供电、供热和物业管理）、离退休人员社会化管理、厂办大集体改革等问题，制定统筹规范、分类施策的措施，建立政府和国有企业合理分担成本的机制。国有资本经营预算支出优先用于解决国有企业历史遗留问题。
金融、文化等国有企业的改革，中央另有规定的依其规定执行。
各地区要结合实际，制定具体改革实施方案，确保国有资产管理体制改革顺利进行，全面完成各项改革任务。
2015年12月24日