广西壮族自治区人民政府办公厅关于城市公立医院综合改革试点的实施意见

广西壮族自治区人民政府办公厅关于城市公立医院综合改革试点的实施意见
（桂政办发〔2016〕95号）
各市、县人民政府，自治区人民政府各组成部门、各直属机构：
为贯彻落实《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）和《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（国办发〔2015〕38 号）精神，加快推进我区城市公立医院综合改革试点，经自治区人民政府同意，现提出如下意见。
一、总体要求、目标和范围
（一）总体要求。深入贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，着力解决群众看病就医问题，把深化医改作为保障和改善民生的重要举措，将公平可及、群众受益作为改革出发点和立足点，加快推进城市公立医院改革。为持续深化公立医院改革形成可复制、可推广的实践经验。
（二）总体目标。落实政府的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任，充分发挥市场机制作用，建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制，推进区域医疗机构协同发展，强化公立医院社会责任，构建起布局合理、分工协作的医疗服务体系和分级诊疗就医格局，群众就医负担明显减轻，满意度明显提升。
2016 年所有设区市实施城市公立医院改革试点，制定改革方案，建立政策体系。2017 年，全区城市公立医院综合改革试点进一步推开，现代医院管理制度初步建立，医疗服务能力明显提升，就医秩序得到改善，城市三级医院普通门诊就诊人次占医疗卫生机构总诊疗人次的比重降低，医药费用不合理增长得到有效控制，个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下，形成可复制、可推广的改革经验。
（三）改革范围。试点城市的城市公立医院（市辖区及以上一、二、三级公立医院），包括综合医院、中医民族医医院（含中西医结合医院）、妇幼保健院和专科医院。自治区直属医疗机构与所在城市公立医院同步启动综合改革。
二、改革公立医院管理体制
（四）建立高效的政府办医体制。推行政事分开、管办分开和全行业管理。各试点城市要明确公立医院的管理形式和机构，可组建由政府负责同志牵头，政府有关部门、部分人大代表和政协委员，以及其他利益相关方组成的管理委员会，履行政府办医主体职能，负责公立医院的发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、运行监管、绩效考核等，并明确办事机构，承担管理委员会日常工作。卫生计生行政主管部门要创新管理方式，从直接管理公立医院转为行业管理，强化政策法规、行业规划、标准规范的制定和监督指导职责。
（五）落实公立医院运营自主权。探索建立和完善公立医院法人治理结构和治理机制，落实公立医院人事管理、内部分配、运营管理等自主权。采取有效形式建立公立医院内部决策和制约机制，实行重大决策、重要干部任免、重大项目实施、大额资金使用集体讨论制度并按规定程序执行，落实职工代表大会表决通过医院岗位设置方案、岗位管理制度、工资分配方案等民主管理权。鼓励实行院长聘任制，实行院长任期目标责任考核和问责制，并将院长任期目标责任考核结果与院长薪酬挂钩。逐步取消公立医院的行政级别，各级卫生计生行政部门负责人一律不得兼任公立医院领导职务。医疗联合体等可在医院层面成立理事会。
（六）健全考核评价机制。卫生计生行政部门或专门医院管理机构制定绩效评价指标体系，突出功能定位、职责履行、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制和社会满意度等考核指标，定期组织公立医院绩效考核以及院长年度和任期目标责任考核，考核结果向社会公开，并与医院财政补助、医保支付、工资总额以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩。探索建立以需求为导向，以医德、能力、业绩为重点的医务人员评价体系。
（七）加强精细化管理。坚持“精、准、细、严”的原则，完善医院运行管理制度，推行全面预算管理制度，强化预算约束，规范公立医院收支运行。强化成本核算与控制，落实总会计师制度，强化财务会计管理规范化，防止医院高能耗运行。加强医疗质量安全管控，规范临床检查、诊断、治疗、用药和植（介）入医疗器械等行为，推进预约诊疗、临床路径管理、优质护理。建立医院内部分诊制度和转诊绿色通道，实行门诊“一站式”服务，优化医疗服务流程。
（八）控制医疗费用不合理增长。采取处方点评、医师约谈等形式控制抗菌药物不合理使用，强化对激素类药物、抗肿瘤药物、辅助用药及新特药临床使用的监管。在自治区、设区市两级卫生计生部门建立监管平台，重点加强对药占比、门急诊次均费用增幅、出院者人均费用增幅、检查和化验收入占医疗收入比重、卫生材料收入占医疗收入比重、大型医用设备检查阳性率、患者满意度等指标的监控。按照总量控制、结构调整的办法，改善公立医院收入结构，提高业务收入中技术劳务性收入的比重，降低药品和卫生材料收入的比重。力争到2017年底，试点城市公立医院药占比（不含中药饮片）总体下降到 30%左右；百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到20元以下。
（九）完善多方监管机制。强化卫生计生行政部门（含中医药管理部门）医疗服务监管职能，统一规划、统一准入、统一监管，建立属地化、全行业管理体制。强化对医院经济运行和财务活动的会计监督，加强审计监督和内部民主监督。加强医院信息公开，加强行业自律、监督和职业道德建设，引导医疗机构依法经营、严格自律。探索对公立医院进行第三方专业机构评价，强化社会监督。
三、建立公立医院运行新机制
（十）破除以药补医机制。试点城市所有公立医院推进医药分开，积极探索多种有效方式改革以药补医机制，取消药品加成（中药饮片除外）。将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道。通过调整医疗服务价格、加大政府投入、改革支付方式、降低医院运行成本等，建立科学合理的补偿机制。医院由此减少的合理收入，按照调整医疗服务价格补偿 85%、财政专项补偿 15%的原则进行补偿，自治区对开展城市公立医院综合改革的试点市给予一次性补助。辖区内区直公立医院同步取消药品加成政策，在补偿机制中，财政补偿资金部分由自治区财政承担，调整医疗服务价格补偿部分与市属公立医院执行同样政策。城市公立医院药品加成收入统一以2015年全区卫生决算报表数据为准。
（十一）完善药品和医用耗材集中采购工作。坚持以自治区为单位的网上药品集中采购方向，实行一个平台、上下联动、公开透明、分类采购。鼓励公立医院试点城市结合综合改革实际探索创新，鼓励对自治区采购平台公布的全区医疗卫生机构直接挂网采购目录药品开展以设区市为单位的带量采购或打包批量采购，合理消化成本，严格执行零差率销售。在保证药品安全的前提下，鼓励结合实际探索县乡村一体化配送。发挥邮政等物流行业服务网络优势，支持其在符合规定的条件下参与药品配送。鼓励大力发展现代医药物流，探索由社会零售药店、医保定点药店承担医院门诊药事服务的实现形式和路径。强化药品集中采购与其他改革政策协同推进，实现药品采购效益最大化。自治区采购平台公布的全区医疗卫生机构医用耗材集中采购目录产品，统一在自治区集中采购平台上进行阳光采购，网上公开交易，在保证质量的前提下，鼓励采购国产高值医用耗材。
（十二）理顺医疗服务价格。将医疗服务价格管理权限下放到试点市，发挥价格管理在调整医院收入结构、完善补偿机制等方面的作用。经科学测算，在降低药品、医用耗材费用和取消药品加成的同时，降低大型医用设备检查治疗价格，合理调整提升体现医务人员技术劳务价值的医疗服务价格，特别是诊疗、手术、护理、床位、中医民族医等服务项目价格。逐步理顺医疗服务项目的比价关系，建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制。推进收费方式改革，逐步减少按项目定价，积极探索按病种、床日、服务单元等为计价单位的定价方式。医疗服务价格、医保支付、分级诊疗等政策要有机衔接。价格调整要充分调研论证，在群众整体负担不增加的前提下，从医保配套改革的实际出发，充分考虑不同患者群众的承受能力。发挥医保和大病救助、疾病应急救助的保障作用，调整的医疗服务价格纳入医保报销范围。
（十三）落实政府投入责任。设区市人民政府要在明确公立医院的规模和定位的基础上，落实符合区域卫生规划的公立医院基本建设和设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等投入，对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、支边和城乡医院对口支援等公共服务经费。落实对中医民族医医院、传染病医院、精神病医院、职业病防治院、妇产医院、儿童医院以及康复医院等专科医院的投入倾斜政策。改革财政补助方式，强化财政补助与公立医院的绩效考核结果挂钩关系，建立健全政府购买服务机制。
四、强化医保支付和监控作用
（十四）深化医保支付制度改革。充分发挥基本医保的基础性作用，强化医保基金收支预算，建立以付费总额控制、按病种付费为主，按人头付费、按服务单元付费等复合型付费方式，探索按疾病诊断相关组（DRGs）付费方式，逐步减少按项目付费。加快推进临床路径管理，逐步扩大按病种付费的病种数和覆盖面。试点城市实施临床路径管理的病例数要达到公立医院出院病例数的 30%，实行按病种付费的病种不少于 100个。加快建立各类医疗保险经办机构和定点医疗机构之间公开、平等的谈判协商机制和风险分担机制。充分发挥各类医疗保险对医疗服务行为和费用的调控引导与监督制约作用，有效控制医疗成本，逐步将医保对医疗机构服务监管延伸到对医务人员医疗服务行为的监管。
（十五）逐步提高保障绩效。建立医保经办机构与公立医院之间的谈判协商和风险分担机制，按定点医疗机构平均月度控制指标拨付医疗费用，缓解定点医疗机构运转压力。将符合条件的日间手术和医疗机构中药制剂、针灸、治疗性推拿等中医非药物诊疗技术纳入医保支付范围，鼓励提供和使用适宜的中医药民族医药服务。医疗机构应控制使用自费药品和自费诊疗项目，2017年其费用占比不得高于5%，逐步缩小政策范围内住院费用支付比例与实际住院费用支付比例间的差距。加强基本医保、城乡居民大病保险、职工补充医疗保险、医疗救助、商业健康保险等多种保障制度的衔接，提高保障绩效，逐步实现城乡统一政策、集中联动办公、统一协同监督、方便服务群众。
五、建立符合医疗行业特点的人事薪酬制度
（十六）深化编制人事制度改革。按照区域卫生资源配置标准和医疗机构设置规划，合理核定公立医院床位规模、人员编制。新增的编制，应在本地事业编制总量内调剂；设区市调剂确有困难的，可核定聘用人员控制数，作为购买服务的依据。在控制数内使用的聘用人员不办理入编手续，名单报机构编制部门备案，在聘期内与编制内人员在岗位设置、收入分配、职称评定、管理使用等方面享受同等待遇，并依法参加社会保险。实行聘用制度和岗位管理制度，人员由身份管理向岗位管理转变，定编定岗不固定人员，形成能进能出、能上能下的灵活用人机制。落实公立医院用人自主权，对医院紧缺、高层次人才，可按规定由医院采取考察的方式予以招聘，结果公开。
（十七）合理确定医务人员薪酬水平。建立符合医疗卫生行业特点的薪酬制度，完善绩效工资制度，建立绩效工资总量动态调整机制，合理确定医务人员收入水平，着力体现医务人员技术劳务价值。试点城市公立医院可根据不同岗位职业风险、技术难度、责任大小等特点，完善公立医院绩效考核与绩效工资分配办法，做到多劳多得、优绩优酬，重点向临床一线、业务骨干、关键岗位以及支援基层和有突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距。
（十八）强化医务人员绩效考核。公立医院负责内部考核与奖惩，突出岗位工作量、服务质量、行为规范、技术能力、医德医风和患者满意度等方面的考核，将考核结果与医务人员的岗位聘用、职称晋升、个人薪酬挂钩。完善公立医院用药管理，严格控制高值医用耗材的不合理使用。严禁给医务人员设定创收指标，医务人员个人薪酬不得与医院的药品、耗材、大型医学检查等业务收入挂钩。按照国家的指导意见，制定我区公立医疗卫生机构绩效评价实施办法。
六、构建各类医疗机构协同发展的服务体系
（十九）优化城市公立医院规划布局。设区市要按照《国务院办公厅关于印发全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015-2020年）的通知》（国办发〔2015〕14 号）和《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西医疗卫生服务体系规划（2016-2020年）的通知》（桂政办发〔2016〕52 号）精神，抓紧完善本市卫生规划和医疗机构设置规划，并向社会公布。探索改革妇幼保健机构管理新机制。从严控制公立医院（特别是城市公立医院）床位规模，每千常住人口公立医院床位数已达到自治区“十三五”期间卫生资源配置标准的，原则上不再扩大公立医院规模，床位使用率在 80%以下的公立医院不再进行扩建，对超出规模标准的公立医院，要采取综合措施，逐步压缩床位。坚持资源共享和阶梯配置原则，公立医院合理配置适宜设备，逐步提高国产医用设备配置水平，降低医疗成本。严禁公立医院举债建设、超标准装修和超规划配置大型医用设备。控制公立医院特需服务规模，提供特需服务的比例不超过全部医疗服务的10%。鼓励公立医院开展医养结合服务。
（二十）推进社会力量参与公立医院改革。按照区域卫生规划，进一步明确社会办医准入条件、切实加强监督管理，完善土地、工商、税务等政策，积极探索政府和社会资本合作（PPP）模式，大力支持社会力量优先举办非营利性医疗机构，加快形成多元化办医格局。鼓励采取迁建、整合、转型等多种途径将部分城市二级医院改造为社区卫生服务机构、专科医院、老年护理和康复等机构。公立医院资源丰富的城市，可选择部分公立医院引入社会资本进行改制试点，加强有形资产和无形资产的评估，防止国有资产流失，要坚持规范有序、监管有力，确保公开公平公正，维护职工合法权益。
（二十一）强化分工协作机制。引导城市公立医院与基层医疗卫生机构建立目标明确、权责清晰的分工协作机制，加强城市公立医院与专业公共卫生机构的沟通与协作。按照《广西壮族自治区区域医疗联合体建设指导意见》（桂卫发〔2015〕36 号），引导城市三级医院探索与下级医院、基层医疗机构建立医疗联合体，加快提升基层医疗卫生服务能力。在统一质量控制标准前提下，实行同级医疗机构医学检查检验结果互认。探索整合和利用现有资源，设置专门的医学影像、病理学诊断和医学检验医疗机构，促进医疗机构之间大型医用设备共享使用。
（二十二）加强人才队伍培养和提升服务能力。推进医教协同深化临床医学人才培养改革。住院医师规范化培训是医师成长的必由之路，2018 年起全区三级医院临床岗位新进人员须聘用经住院医师规范化培训合格的人员，2019 年起全区二级医院临床岗位新进人员须聘用经住院医师规范化培训合格的人员。培训基地要积极扩大全科及儿科、妇产科、精神科、急诊科、病理科、麻醉科等我区急需紧缺专业的培训规模，住院医师规范化培训财政专项经费应安排不少于 20%的额度优先用于急需紧缺专业的培训。2017年力争实现每万人口拥有2名以上经培训合格的全科医生。探索建立专科医师规范化培训制度。加强公立医院骨干医生培养和临床重点专科建设。加强公立医院院长职业培训。
七、推动建立分级诊疗制度
（二十三）加快构建分级诊疗服务模式。按照《国务院办公厅关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》（国办发〔2015〕70号）和《广西壮族自治区人民政府办公厅关于推进分级诊疗制度建设的实施意见》（桂政办发〔2016〕1号），在全区所有设区市开展分级诊疗试点，逐步建立基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的就医制度。落实基层首诊制的同时，逐步完善双向转诊程序，重点畅通慢性病、恢复期患者向下转诊渠道，推进急慢分治格局的形成。探索建立高血压、糖尿病等慢性病诊疗服务和结核病综合防治管理模式。到2017年，分级诊疗政策体系逐步完善，医疗卫生机构分工协作机制基本形成。
（二十四）完善与分级诊疗相适应的医保政策。完善医保差异化支付政策，拉开不同级别医疗机构的起付线和支付比例差距，对符合规定的逐级转诊住院患者可以连续计算起付线。对没有按照转诊程序就医的，降低医保支付比例或按规定不予支付。探索对慢性病和康复等病种实行按人头付费等方式，促进患者到基层就诊。支持以医疗联合体为单位实行医保付费总额控制，推动医疗联合体内部建立双向转诊机制。
（二十五）推进和规范医师多点执业。按照《广西壮族自治区医师多点执业管理试行办法》（桂卫医发〔2015〕35 号），推进医师多点执业，促进优质医疗资源下沉到基层。各级医疗机构应当在加强对本单位医师队伍建设和管理的同时，支持符合条件的医师依法多点执业。各级卫生计生行政部门应当加强对医师多点执业的监管和指导，做好医师多点执业政策宣传，积极引导符合多点执业条件的医师到基层、边远地区和医疗资源稀缺地区的医疗机构多点执业。鼓励公立医疗机构的医师依法到非公立医疗机构多点执业。
八、加快推进医疗卫生信息化建设
（二十六）加强区域医疗卫生信息平台建设。构建完善的区域人口健康信息平台，建立动态更新的标准化电子健康档案和电子病历数据库，完善技术标准和安全防护体系，促进医疗卫生、医保和药品采购信息管理等系统对接、信息共享。实现行政区域内所有二级以上公立医院和 80%以上的基层医疗卫生机构与区域平台对接。加强医疗卫生机构信息化建设，强化信息技术标准应用和数据安全管理。加强远程医疗系统建设，强化远程会诊、教育等服务功能，促进优质医疗资源共享。各试点城市基本完成所有二级以上医院信息化标准建设，60%的基层医疗卫生机构与上级医院建立远程医疗信息系统。
九、组织实施和实施保障
（二十七）明确进度安排。设区市要于 2016年 12月底前出台本市城市公立医院改革试点方案，2017年3月底前启动药品零差率销售，同步制定医疗卫生服务价格及医保支付政策调整方案并以市医改领导小组名义报自治区医改办备案，按照国家和自治区的要求启动有关重点领域改革。城市公立医院改革国家联系试点城市要按照国家的要求，在规定时间节点内完成相关重点改革任务。
（二十八）强化组织保障。设区市人民政府是城市公立医院改革的责任主体，要将公立医院改革作为当地全面深化改革的重要内容，试点城市政府主要领导负总责，分管领导具体负责，围绕公立医院改革政策，分解工作任务，明确各部门职责，责任到人，确保落实。明确任务分工，自治区卫生计生、财政、发展改革、物价、编制、人力资源社会保障、中医药管理、教育、食品药品监管等相关部门各司其职，进一步解放思想，强化对地方试点的支持和指导，完善配套改革措施，密切配合，综合推进。
（二十九）加强督导考核。各试点城市要按照国家卫生计生委、财政部等五部门《关于印发城市公立医院综合改革试点效果评价实施方案的通知》（国卫体改函〔2015〕259号）要求，每年组织开展年度自评工作，自评结果上报自治区医改办。自治区各有关部门要定期对公立医院改革进展情况进行专项督查、评价，进一步加强考核通报，并及时向自治区医改办报送相关情况。
（三十）及时总结宣传。各有关部门要密切跟踪工作进展情况，及时总结推广好经验、好做法，研究解决改革中出现的问题和困难。要大力宣传改革成效和典型经验，开展舆情监测，及时解答和回应群众和各界关注的热点问题，合理引导社会舆论和群众预期。
附件：参与城市公立医院综合改革试点的自治区直属公立医院名单
2016年8月17日
附件
参与城市公立医院综合改革试点的
自治区直属公立医院名单
广西壮族自治区人民医院
广西壮族自治区南溪山医院
广西壮族自治区江滨医院
广西壮族自治区妇幼保健院
广西壮族自治区龙潭医院
广西壮族自治区脑科医院
广西壮族自治区工人医院（广西职业病防治研究院）
广西壮族自治区皮肤病医院（广西皮肤病防治研究所）
广西骨伤医院（广西中医骨伤科研究所）
广西国际壮医医院（原自治区壮医院）
广西医科大学第一附属医院
广西医科大学附属口腔医院
广西医科大学附属肿瘤医院
广西中医药大学第一附属医院
广西中医药大学附属瑞康医院
广西科技大学第一附属医院
广西科技大学第二附属医院
桂林医学院附属医院
右江民族医学院附属医院