湖北省人民政府关于加快全省城市市政公用事业改革和发展的意见

湖北省人民政府关于加快全省城市市政
公用事业改革和发展的意见
（鄂政发[2005]34号）
各市、州、县人民政府，省政府各部门：
为积极稳妥推进全省城市市政公用事业的改革，促进我省城市市政公用事业的健康发展，增强城市市政公用事业服务功能，提高城市市政公用事业的运行效率和服务质量，适应加快实现城镇化和城市现代化的要求，现提出如下意见。
一、城市市政公用事业改革的指导思想和目标任务
(一)指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照市政公用事业产业化发展、市场化运作、企业化经营、法制化管理的要求，引入竞争机制，建立政府特许经营制度，培育和规范市政公用市场，加快市政公用事业市场化进程，实现城市市政公用事业持续、快速、健康发展。
(二)目标任务。按照统一部署、积极稳妥、先易后难、分步实施的原则，全面开放城市市政公用事业资本市场、经营市场和作业市场。用1―2年时间，逐步实现城市市政公用事业政事分开、政企分开、事企分开，使城市市政公用企业基本成为符合现代企业制度要求的市场主体；2007年底之前，基本建立起与社会主义市场经济发展相适应的市场运行机制、企业经营机制和政府监管机制，使全省城市市政公用事业逐步走上良性循环、可持续发展的轨道。
二、开放市政公用市场，建立适应社会主义市场经济体制要求的市场化运行机制
(三)开放资本市场。鼓励各类社会资本和外国资本在符合国家产业政策和建设事业中长期规划的条件下投资市政公用基础设施的建设，采取独资、合资、合作、股份制、BOT(建设―运营―移交)等多种形式，实现投资主体多元化；通过招标拍卖等办法，经营好市政公用设施的经营权、专营权、冠名权、广告权、租用权等城市公共无形资产，充分开发利用城市市政公用事业的潜在资源；支持城市市政公用企业上市融资或按法定程序发行企业债券；鼓励成立城市市政公用事业资产经营公司，由国资监管部门履行出资人职责，负责资金筹措、项目管理、资产营运等，通过对存量资产的综合运作，实现国有资产的保值增值。
(四)开放经营市场。根据建设部《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令126号)，对城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理、公共交通行业实行政府特许经营，由城市政府按照有关法律、法规规定，通过公开招标方式选择市政公用事业投资者或经营者，授予其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或提供某项服务的权利，并以特许经营协议方式明确政府与获得特许经营权的企业之间的权利和义务。国内外各种所有制形式的企业均可参与市政公用事业特许经营权的竞标。特许经营期限根据行业特点、规模、经营方式等因素确定，最长不超过30年，其中，委托经营方式的特许经营权一般不超过8年，到期应按规定重新招标。
(五)开放作业市场。全面开放城市市政设施、园林绿化、环境卫生等设施养护作业市场，通过公开招标选择承包单位，签订作业合同。作业型承包期一般为1―3年，到期应按规定重新招标。鼓励推行以道路为载体或以区片为单元的市政设施维护、绿化养护、环卫保洁综合承包方式。
三、加快体制创新，增强发展活力，建立符合现代企业制度要求的经营机制
(六)加快城市市政公用企事业单位脱钩改制步伐。城市市政公用企事业单位要按照《中华人民共和国公司法》、《中央党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩有关问题的通知》、《湖北省直党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩有关问题的通知》的规定进行改制，与市政公用事业主管部门脱钩，成为独立的市场主体。改革后的市政公用企业应按照现代企业制度要求，完善法人治理结构，依法开展经营活动，严格执行企业财务、会计制度。
(七)加快城市市政公用事业单位国有资产管理体制改革，建立健全市政公用企业国有资产的管理、监督、营运体系，明确国资监管部门作为国有资产的出资人，依法代表政府行使职责，加强国有资产的管理，确保国有资产保值增值。
(八)稳妥推进以产权制度改革为核心的市政公用企业改革。应结合实际采取重组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制等多种形式进行改革，不搞一刀切。鼓励大中型城市市政公用企业按照集约化、规模化要求，以资本为纽带组建市政公用企业集团，进行跨地区、跨行业、跨所有制兼并联合；中小型供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理、公共交通等企业可因地制宜地采取租赁、委托经营、出让经营权或股份制等多种形式，放开搞活，逐步形成国有、民营、外资等多种所有制平等参与市政公用设施建设和运营的格局。
四、转变职能，加强调控，建立适应城市市政公用事业发展要求的政府监管机制
(九)转变政府管理方式。各城市政府及其市政公用事业主管部门要从直接经营管理市政公用事业、提供服务产品，转到制定宏观发展规划、方针政策，建立和完善规范市场竞争和管理的法规、规章，营造公平竞争、运行有序的市场环境上来，要切实履行政府监管职能，创新管理机制，加强特许经营监管。市政公用事业主管部门要与其直接管理的市政公用生产经营单位彻底脱钩，收回原市政公用企事业单位行使的政府管理职能，变行政隶属关系为合同契约关系。
市政公用事业主管部门的主要职责是认真贯彻国家有关法律法规，制定行业发展政策、规划和建设计划；制定市政公用事业的市场规则，创造公开、公平的市场竞争环境；加强市场监管，规范市场行为；对进入市政公用事业的企业资格和市场行为、产品和服务质量、企业履行合同的情况进行监督；对市场行为不规范、产品和服务质量不达标以及违反特许经营协议规定的企业进行处罚。
(十)做好中长期发展规划的制定和实施工作。各城市政府要根据城市经济社会发展规划和计划，科学制定城市市政公用事业中长期发展规划。要在城市总体规划的指导下，制定市政公用事业发展的专项规划，按照适应发展、适度超前的原则，编制市政公用基础设施建设计划，做好项目储备。要以增强市政公用事业服务功能、营造优良人居环境为重点，合理安排建设时序，确保规划实施。
(十一)依法加大市场监管力度。各城市政府要依法加强监管，综合运用法律、行政、经济等手段，引导、规范市政公用事业公平竞争，搞好实行特许经营后市政公用市场的宏观调控，确保产品和服务安全、有效、不间断地供给，保护消费者合法权益，维护社会稳定。各城市政府要结合当地实际，抓紧制定城市市政公用事业特许经营管理的相关规定，通过制定市场准入与退出、招标投标、运营中期评估、信息披露、临时接管、公众监督及特许经营协议备案等制度，规范特许经营管理。
要抓紧完善城市市政公用事业产品和服务质量的评价考核标准，建立考核机制，强化服务质量监督。对产品和服务达不到规定标准以及违反特许经营协议的行为，要依法查处，追究责任。
五、推进城市市政公用事业改革的政策措施
(十二)保障政府投入。各级政府要根据经济发展、财政收入增长情况，逐步增加对城市市政公用事业发展的投入。按政策规定可用于城市建设的城市土地使用权出让收益，应用于市政公用等城市基础设施建设。市政公用事业国有有形和无形资产出租、出让、转让等收益，主要用于市政公用事业发展。对不能完全实行市场化运作的城市道路桥梁、公共管网、广场、园林绿化等大型市政公用设施的建设，仍以政府投资为主；以综合开发带项目的办法建设大型市政公用设施，政府要进行政策扶持、投资引导、适度补贴；对可经营的市政公用设施，政府一般不再投资并逐步退出。凡政府投资的城市市政公用项目，要全面实行项目代建制度。城市市政设施、园林绿化、环境卫生等公共支出，纳入当地政府的财政预算。污水、垃圾处理厂(场、站)生产用电实行优惠电价。
(十三)建立合理的政府补偿机制。市政公用企业的产品和服务定价若为满足社会公众利益需要低于成本，或企业为完成政府公益性目标而承担政府指令性任务，政府应予相应的补贴。获得特许经营权的企业承担政府公益性指令性任务造成经济损失的，其补偿办法应在合同中予以明确。但采用BOT(建设―运营―移交)、TOT(转让―运营―移交)等形式引进资金，不得承诺固定回报。
(十四)建立合理的价格(收费)形成机制。按照“成本＋税金＋合理利润”的原则，确定市政公用产品价格及市政设施、园林绿化、环境卫生等服务收费标准，并根据成本变化情况适时予以调整。收费方式应简便、高效。鼓励采取供水、污水和垃圾处理统一收费和采取代扣代缴方式，确保收费到位。
(十五)实行相关税费优惠政策。全省市政公用企事业单位改革的过渡期为自本意见下发之日起至2007年12月31日。在过渡期内，由事业单位改制组建的企业，按国家统一规定享受相关税收优惠政策，原享受的相关政策性优惠(除税收外)继续保留；在同等条件下可优先将现有的城市市政公用事业经营权或作业权授予改革后的企业；改制企业办理资质和工商登记时可程序从简；改制过程中涉及的各项收费，按照国家和省有关规定实行减免，必须收取的一律按下限收取；企业改制办理工商、税务等注册或变更登记，一律按规定只收取变更登记费。企业改制前已办理相关的房产、土地登记手续的，改制后只办理过户登记手续，房产、土地部门只收取过户换证的工本费。供水、供气、供电和电信部门为企业办理过户手续，免收过户费、开户费。各城市政府可结合实际制定其它在过渡期鼓励加快改革步伐的优惠政策及相关措施。
(十六)规范国有企事业单位改制行为，妥善处置改制单位资产。对改制企事业单位的批准制度和清产核资、财务审计、资产评估、交易管理、定价管理、转让价款管理等，按国家和省有关规定执行。城市市政公用业国有资产处置、变现的收益，应首先用于职工安置，净资产中不够提留养老、失业、医疗等社会保险费和职工安置费的，不足部分在本级财政的市政公用事业内国有资产变现和国有资本退出收入中平衡解决，或由本级财政按原支出渠道解决。未处置的国有资产要随管理职能划转相关部门管理，不得流失。城市政府拖欠原市政公用企事业单位的工程款及费用应在改革中一并解决，具体办法由各市自行确定。
(十七)妥善安置改制单位职工。改制单位应按国家和省有关规定制定职工安置方案，提交职工代表大会或职工大会讨论通过，报政府有关部门批准后执行。改制后的单位应在同等条件下优先录用原有职工，全面实行全员劳动合同制，依法与劳动者重新签订或变更劳动合同，确定劳动关系。对解除劳动关系的职工或被单位辞退的职工，应按国家和省有关规定给予经济补偿，其中，退出国有身份并愿意领取一次性安置费自谋职业的，可发给一次性安置费，一次性安置费标准按人均不超过本单位上年平均工资的3倍计发。领取一次性安置费的职工，不享受失业保险待遇。
(十八)全员纳入社会保险。改制后的单位应按照城镇企业职工基本养老保险办法参加养老保险。在职职工基本养老保险费由单位和个人按照规定的缴纳基数和费率共同缴纳。改制前未参加基本养老保险社会统筹的单位应按规定进行补缴，补缴费用可列入改制成本。已退休人员调整基本养老金待遇按企业办法执行，调整的标准与事业单位养老金标准之间的差额，按原资金渠道解决。改制后退休的人员，按企业办法计发基本养老金，并执行企业退休人员基本养老金的调整政策。
改制时已退休和实行内部退养职工的医疗保险，可按有关规定采取一次性预缴的办法解决。改制后单位职工及退休人员医疗保险按现行医疗保险政策执行。职工工伤、生育保险按现行企业工伤、生育保险政策执行。
已参加失业保险的改制单位，职工与单位解除劳动关系后，可按有关规定享受失业保险待遇。改制单位的分流失业职工，可参照《中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》(中发[2002] 12号)的精神，享受国有企业下岗失业职工的再就业扶持政策。原未参加失业保险的改制单位改制后，均应在属地参加失业保险，按照有关规定缴纳失业保险费。
离休人员的养老、医疗待遇按离休干部政策执行。所需费用列入改制成本。
六、加强组织领导，确保市政公用事业改革稳妥、有序推进
(十九)城市市政公用事业改革意义重大，任务繁重，且政策性强，涉及面广，直接关系到人民群众的切身和益和社会稳定，各级各部门要忠实实践“三个代表”重要思想，本着对人民、对事业高度负责的精神，切实加强领导，纳入目标管理，精心组织，统筹规划，稳步推进。要从本地实际出发，正确处理好公益性和经营性的关系，垄断性和竞争性的关系，切实防止市场化带来的弊端，解决好改革过程中出现的实际问题。城市人民政府是改革的责任主体，市长是第一责任人。各城市人民政府应成立城市市政公用事业改革领导小组，负责本地区城市市政公用事业改革的实施工作。各级建设、发改、国资、财政、人事、机构编制、劳动保障、税务、国土资源、工商等有关部门应密切配合，通力协作，认真落实各项改革措施，确保改革的顺利推行。
(二十)各城市人民政府要根据本意见的精神，结合本地实际，在2005年10月底以前，制定本市市政公用事业改革的实施办法，报省人民政府备案。
湖北省人民政府
二00五年九月二十六日