绵阳市人民政府关于推进全市集体林权制度改革的实施意见

绵阳市人民政府关于推进全市集体林权制度改革的实施意见
（绵府发[2007]40号）
科技城管委会，各县市区人民政府，各园区管委会，市级有关部门：
为切实解决集体林权制度中存在的深层次矛盾和问题，进一步解放和发展林业生产力，调动全社会参与林业建设的积极性，推进社会主义新农村建设，促进林农增收，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等有关法律法规及《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》、《四川省人民政府关于推进我省集体林权制度改革的意见》，结合我市实际，现就开展集体林权制度改革提出如下实施意见。
一、充分认识集体林权制度改革的重要性我市集体林地面积1361万亩，占全市林业用地面积的74％，在全市林业发展中具有举足轻重的地位。改革开放以来，通过稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制的林业“三定”等一系列体制、机制方面的改革，全市林业得到长足发展。但是，随着林业发展和改革的深入，一些矛盾和问题也显现出来，现有585万亩集体林未确权颁证到户；1980年已确权颁证的，存在“指山为界”、四至不清、证地不符、潜在林权纠纷多的问题；集体林产权不明晰，经营主体不落实，经营机制不灵活，权责利不统一；林业生产经营投入低、产出低、效益低。这些问题和矛盾的存在，影响了林农经营林业的积极性，制约了林业发展和林农增收。
通过集体林权制度改革，将林权落实到户、到人，还山、还林、还利于民，使广大林农耕者有山、耕山有责、务林有利、致富有门，促进林业生产要素的合理流动和森林资源的优化配置，是加快林业可持续发展、振兴林区经济、富裕广大林农的根本途径，也是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的有效举措，具有重要的现实意义和深远的历史意义。各级政府要站在战略和全局的高度充分认识集体林权制度改革的必要性和紧迫性，切实做好集体林权制度改革工作。
二、集体林权制度改革的指导思想、总体目标、基本原则
（一）指导思想。以科学发展观为指导，明晰集体林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，推进综合配套改革，消除林业发展的体制机制性障碍，促进传统林业向现代林业转变，为推进社会主义新农村建设作出积极贡献。
（二）总体目标。通过改革建立起产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序、监管服务有效的现代林业产权制度，实现山有其主，主有其权，权有其责，责有其利，促进林业发展、农民增收。
（三）基本原则。坚持分类经营的原则，处理好生态环境保护与产业发展的关系；坚持权益平等、以家庭承包经营为主的原则，处理好内部承包与外部承包的关系；坚持以人为本、统筹兼顾的原则，处理好林农与集体的利益关系；坚持尊重历史、保持政策连续性的原则，处理好历史与现实的关系；坚持分类指导的原则，处理好统一部署与因地制宜的关系；坚持依法办事、“公开、公平、公正”的原则，处理好尊重群众意愿与规范操作的关系；坚持权责利相统一、质量与进度相统一的原则，处理好改革与稳定的关系。
三、改革的范围
主要是集体商品林及其林地、县级以上人民政府规划的集体所有的宜林荒山荒地。
对权属尚未明晰的集体林中的商品林木、林地，确权发证；对已明晰权属的自留山、责任山，实行家庭承包经营的经济林，国有、外资、民营等企事业单位和个人依据流转合同取得的集体林地使用权或林木使用权、所有权应稳定完善。
对抵押权未解除、权属有争议的林木、林地，通过协商能够明确权属、达成一致意见的，一并予以改革。
对经县级以上人民政府规划确定的生态公益林，暂不列入本次改革范围，依法发放林权证，继续执行国家天然林保护政策和公益林管护政策。
四、集体林权制度改革的主要内容
（一）明确经营类型。各地要按照森林分类区划工作的要求，综合考虑地理位置、生态作用、立地条件、林分质量以及农民意愿等因素，进行森林分类经营区划界定，将林地划分为公益林和商品林两大类，完善《森林分类经营区划》，报县级人民政府批准后实施。
（二）明晰林木林地所有权或使用权。在稳定完善林业“三定”的基础上，通过承包经营、折股量化、股权到户等形式，把集体林木所有权和林木林地使用权明晰到农户或其他经营主体，进行林权登记，换发、核发林权证，切实维护林权证的法律效力。
（三）放活林地经营权。遵循林地所有权和使用权相分离的原则，在集体林地所有权性质、林地用途不变的前提下，按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，鼓励林木所有权、林地使用权有序流转，通过承包、租赁、转让、拍卖、股份合作等多种形式，建立以林农为主的多元化市场经营主体，开展多种经营，推进林业生产的规模化。
（四）落实林木处置权。对已明晰权属的自留山、责任山及外资、民营企业等单位和个人营造的林木及附着物、林下资源，依法落实林主处置权益。对集体、个人、企业经营林木的采伐许可证，由林主申请，县级林业主管部门对符合条件的在限额内足额审批。全面实行采伐指标分配公示制，把木材采伐指标的分配纳入政务公开、村务公开的主要内容，接受群众监督。
（五）保障林主收益权。依法保护林权所有者的林地使用权、林木所有权、林木采伐处置权、林地林木流转权、森林景观经营权、林下资源开发利用权和林产品收益权等合法权益。严格执行国家和省的各项林业税费优惠政策，取消对林农和其他林木经营者的各种不合理收费，切实减轻经营者的负担。
（六）进行林业综合配套改革。进一步完善林业相关配套政策和措施，创新森林资源管理机制，消除林业发展的体制机制性障碍，促进林业又好又快发展。
五、集体林权制度改革的政策措施
（一）执行好自留山稳定不变政策。已划定的自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。
（二）执行好分包到户的责任山稳定不变政策。责任山应按原承包期，补充完善承包合同，在承包期内允许继承和流转。承包合同不完善的要进行完善；对合同不合法的要依法纠正，重新签订承包合同；面积、四至界线不清楚的，在进一步勘验、明晰产权的基础上完善承包合同；对已经续签承包合同，但不到法定承包期限的，经履行有关手续，可延长至法定期限；农户不愿意继续承包的，在对原合同约定的权责和义务清理后，可交回集体经济组织另行处置。承包期内，对原林权所有者分家后，按分家时家庭成员签订的有关协议，落实林权，核发林权证。承包期内，原承包户去世后无继承人的，由集体收回林地，按集体林重新落实林权；继承人户口在本乡镇的，林权落实给继承人；继承人户口不在本乡镇的，经与继承人协商，可依法流转，确定新的权属所有者。承包期内，承包户全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其林地承包经营权或者允许其依法进行林地承包经营权流转。承包期内，原承包户外迁后，将林地转让给他人并签订了协议的，按协议落实林权；外迁时转包给他人的，权属落实给原承包人；外迁时既没转让又没转包给他人的，经与外迁户协商同意，可由集体收回林地，重新落实林权。凡明确权属的，要重新核发林权证。
自留山、责任山已“两山并一山”的，应保持稳定；自留山、责任山被集体收归统一经营，若2/3以上群众要求归还的，应当归还农户经营。
（三）执行好集体山林“谁造谁有”政策。承包集体荒山造林的按“山随林走”的原则，林权落实给承包人。对联营造林的，原则上林权证落实给原林权拥有者，联营造林收益按双方协议落实。对未绿化的宜林荒山荒地，可采取承包、招标、拍卖等方式确定经营主体。集体林地经营方式要由集体经济组织成员民主确定，其成员享有优先经营权。
（四）执行好集体山林“分股不分山，分利不分林”政策。对集体统一经营的山林，原则上要分到户。其中群众比较满意且不愿分的山林，可以继续实行集体统一经营，但要按照“分股不分山，分利不分林”的原则转换经营机制，实行股份合作，均股均利到人到户。明确经营主体，财务单独核算，收益按股分配。尚未落实林权的，可采取山林均摊或折股量化等方式明晰山林权属，林权到户，集中管护，以确保“山者有其权”。对利用贷款营造的集体山林，在落实经营主体时，必须按照“债随林权走”的原则明确债务偿还主体，落实抵押物。
（五）执行好集体山林有偿转让经营权政策。允许按照“依法、自愿、有偿、规范、不改变经营类别”的原则，采取转包、出租、互换、转让等方式进行林权流转。但权属不清、有争议以及法律法规明确禁止流转的集体山林除外。凡自愿流转的要签订流转合同，及时办理林权变更登记手续。已经流转但手续不完备的应当补充完善。集体经营的林地流转，其流转方式、流转基价、流转收入及其使用、分配等都要提前向村民公示，经本集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意。县级林业主管部门凭林权人申请和流转协议办理林权变更登记手续。流转的收益应当大部分用于本集体经济组织成员的分配，其余部分用于本集体经济组织发展林业和公益事业，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴、挪用。县级以上人民政府和林业主管部门要完善流转体系，做好流转服务工作。
（六）执行好关于稳妥处理已经流转的集体山林的政策。已经流转的集体山林，凡程序合法、合同规范的，要予以维护。对于在转让程序等方面不够规范、大多数村民对某些条款有意见，但没有违背法律政策的合同，应在原则上维护原合同，并在当地政府和林业等有关部门的指导下，对原合同中有争议的条款进行协商解决、补充完善。对明显不合理，严重侵害集体和村民利益、经协商难以达成一致意见的合同，可通过司法程序解决。
（七）执行好落实集体山林处置权的政策。对已明晰权属的自留山、责任山及外资、民营企业等单位和个人营造的林木及附着物、林下资源、森林景观资源，依法落实林主处置权益。林地使用权和林木所有权可依法继承、抵押、担保、入股，可作为合资、合作的出资或合作条件。
在坚持采伐限额管理的前提下，调整商品林采伐管理政策。一般人工用材林采伐限额有结余的，经省、市级林业主管部门认定后可以结转下年度使用；工业原料林采伐限额有结余的，经省、市级林业主管部门认定后可以结转到限额执行期内的以后各年度使用。对个人及其他经营主体经营的工业原料林，在不突破采伐限额管理的前提下，要足额满足采伐指标，符合条件的即申即批，采伐年龄和采伐方式由其自主确定；对杂竹采伐不纳入采伐限额进行管理，也不办理采伐证；对抚育问伐指标不足的可以占用主伐限额指标。仍不足的，可以逐级上报追加指标；对新建速生丰产用材林、短周期工业原料林基地达到3000亩以上的，单独编制森林采伐限额，且其采伐方式、采伐年限按照批准的森林经营方案执行；对毛竹和胸径10厘米（含10厘米）以下的抚育间伐材纳入限额管理但不纳入木材生产计划管理；对人工培育的珍贵树种用材林，按一般树种商品林进行管理。
放活木竹经营。农村居民在房前屋后、自留地上采伐的零星林木以及在非林业用地中采伐的人工商品林不纳入采伐限额和本材生产计划管理，允许凭村组证明，经乡镇人民政府或乡镇林业站核实，由县级林业主管部门办理木材运输证，依法上市销售，实行产销直接见面。
农村居民采伐自留山上的林木，要依法办理林木采伐许可证；自留山上生产的商品材依法办理木材运输证并可上市流通。为了整合资源开发，支持市级龙头企业和木竹精深加工企业的发展，自留山上生产的非商品材允许在县市区境内调剂使用。
农户经营自留山的收益归农户所有。农户经营承包林地的收益除按合同约定交纳林地使用费和国家设定的规费外，归农户所有。严格执行国家关于取消农业特产税等各项税费政策，依法制止、查处乱收费、乱摊派行为。除国家和省政府规定的涉林收费项目外，各地自行制定的收费项目一律取消，以切实保障林业经营者的收益权。
六、集体林权制度改革的方法步骤
集体林权制度改革是一项十分复杂的系统工程，涉及众多利益格局的调整和大量历史遗留问题的处理。在改革过程中要严格按照“先试点、后推开”和“公开、公平、公正”的原则，注重方式方法，按照程序规范操作，有步骤、分阶段、积极稳妥地推进。2007年，各县市区要加快明晰林地林木产权的试点工作，2008年全面推开，2009年全面完成。具体分4个阶段进行。
第一阶段：宣传发动，开展培训。通过各种形式广泛宣传，使广大农民充分认识改革的重大意义，掌握有关政策，积极支持、参与改革。层层开展骨干培训，使参与实施改革的人员掌握有关法律、法规和政策并能在改革中正确运用。
第二阶段：调查摸底，制定方案。由县市区人民政府组织开展调查摸底，在全面摸清现有集体林经营管理状况，充分了解群众对集体林权制度改革意愿的基础上制订改革总体方案报市人民政府审批。
第三阶段：明晰产权，核发证书。由县级林业主管部门核实村集体林地的四至界线、林地面积以及经营类别后发总证，再由村民委员会组织人员核实山林权属、面积和四至界线，张榜公布。由村委会或村民小组与农民签订（换签、补签）林地承包合同书并将权属落实情况登记造册一并报乡（镇）人民政府初审，经县级林业主管部门审核后报县市区人民政府换发、核发林权证书。同时要建立健全县市区、乡（镇）、村（组）林权档案管理制度，县级林业主管部门要建立林权数据库，确保集体林权档案的完整、准确与安全。
第四阶段：检查验收，总结完善。实行集体林权制度改革进度月报制，加强对改革实施情况的跟踪调查，及时发现和解决改革过程中出现的新情况、新问题。改革工作基本结束后，由县级集体林权制度改革领导小组制定标准及时组织检查验收。市集体林权制度改革领导小组组织抽查。
七、集体林权制度改革的组织领导
（一）加强领导，落实责任。各级人民政府要把集体林权制度改革作为事关林业发展和社会主义新农村建设大局的战略任务提上重要议事日程，由政府主要领导负总责，分管领导具体抓。按照“省统一部署，市加强指导，县市区直接领导，乡（镇）组织，村组具体操作，部门搞好服务”的工作运行机制，精心组织，周密安排，做到认识到位、责任到位、措施到位，确保改革的顺利推进。目标督查、法制、信访及林业、财政、税务、发展改革、国土资源、农业、民政、工商、金融、监察、司法、新闻宣传等相关部门要各负其责，密切配合，积极支持改革。各级林业部门要发挥主管部门的作用，当好政府的参谋和助手，认真做好改革的具体协调等各项服务工作。市、各县市区和乡（镇）要抽调干部，组成工作组进村入户，加强指导和督促。
（二）建立工作机构，落实工作经费。成立绵阳市集体林权制度改革领导小组，由市政府主要领导任组长，市级相关部门为成员单位。领导小组办公室设在市林业局，抽调专人组建林改办负责日常工作。各级人民政府也要成立相应的组织领导机构和办事机构。集体林权制度改革任务十分繁重，各级财政要把工作经费纳入年度财政预算，以确保改革任务的完成。
（三）加强管理，防止乱砍滥伐。各地要认真吸取过去一些地方因分山到户、放松管理而出现乱砍滥伐的教训，针对林改中出现的新情况和新问题，积极探索新形势下加强森林资源保护管理的有效措施和办法。要按照分类经营的要求处理好管理与放活的关系，始终坚持“生态受保护”、“农民得实惠”基本准则，坚守住生态安全的底线，防止乱砍滥伐。引导农民在自愿的基础上成立防止森林火灾、防止乱砍滥伐、防治病虫害的联防组织。切实落实森林资源保护管理领导责任制，坚持采伐限额管理制度和凭证采伐等制度，依法严厉查处借林改之机乱砍滥伐等破坏森林资源的行为。
（四）严肃纪律，确保稳定。要把严肃纪律、保护森林资源安全、维护社会稳定贯穿改革的全过程。高度重视群众来信来访，做好信访接待和矛盾纠纷排查调处工作，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态。各级干部特别是领导干部要以身作则，带头执行政策和纪律，做到公开、公平、公正，决不允许利用职权为个人或亲友在改革中谋取私利。对出现的违法违纪、损害群众利益的行为要坚决严肃处理，确保改革顺利进行、社会和谐稳定。
绵阳市人民政府
二????七年十一月二十七日