中共平凉市委、平凉市人民政府关于全面推进集体林权制度改革的实施意见

中共平凉市委、平凉市人民政府关于全面推进集体林权制度改革的实施意见
（市委发〔2008〕50号 2008年12月31日）
为了推进全市集体林权制度改革，根据《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》和《中共甘肃省委甘肃省人民政府关于贯彻落实〈中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见〉的实施意见》（以下简称《实施意见》），结合我市实际，提出如下实施意见。
一、充分认识推进集体林权制度改革的重大意义
全面推进集体林权制度改革，是党中央、国务院在新的历史起点上作出的深化农村改革的又一重大战略决策。省委、省政府的《实施意见》，对我市集体林权制度改革具有非常重要的指导意义。贯彻落实好党中央、国务院和省委、省政府的决策部署，全面推进集体林权制度改革，是当前和今后一个时期全市农村改革发展的一项重大任务。
（一）集体林权制度改革是稳定完善农村基本经营制度的必然要求。集体林地是重要的生产资料，是林业重要的生产要素，推进集体林权制度改革，把集体林地经营权和林木所有权落实到农户，确立农民的经营主体地位，是农村家庭承包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸，是对农村以家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的丰富和完善，有利于解放和发展农村生产力，加快全市农村经济发展。
（二）集体林权制度改革是加快林业发展、建设生态文明的根本动力。通过上世纪八十年代以来落实林业“三定”等有关政策，我市一些集体林地已到户经营，但大部分集体林地权属不清，经营主体不明确，林地流转不规范，利益分配不合理，影响群众造林护林的积极性，影响林业生产力的提高。全面推进集体林权制度改革，建立责权利相统一的林业经营体制，有利于调动农民群众保护森林资源、发展林业生产的积极性，有利于加快造林绿化步伐，改善全市的生态环境，促进人与自然和谐。
（三）集体林权制度改革是促进农民增收、加快新农村建设的现实需要。全市有集体林地654万亩，分别占总土地面积的39.6%和林业用地面积的72%，推进集体林权制度改革，有利于激活林业生产力，充分发挥集体林地的潜能，对于拓宽农民增收渠道，促进农民收入持续较快增长、加快新农村建设具有重要意义。各级党委、政府要充分认识集体林权制度改革的重大意义，切实增强紧迫感和责任感，把搞好这项工作作为贯彻落实党的十七届三中全会精神、推进农村改革发展的一项重要任务，精心安排，全力推进。通过改革，促进全市林业发展和生态环境建设迈上新的台阶。
二、明确集体林权制度改革的指导思想、基本原则、总体目标和改革范围
（一）指导思想。以党的十七大和十七届三中全会精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持农村基本经营制度，大力实施以生态建设为主的林业发展战略，不断创新农村集体林业经营管理的体制机制，依法明晰产权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，进一步解放林业生产力，最大限度地调动农民群众及社会力量造林、育林、护林的积极性，促进生态环境的改善和农民收入的较快增长。
（二）基本原则。一是坚持生态受保护、农民得实惠的原则。立足全市植被稀少、生态脆弱、生态建设和保护任务艰巨的实际，既要确保生态受保护，不断促进森林资源持续增长，又要还权于民、让利于民，让农民群众在林业生产经营中多得利；既要确保农民增收，又要维护集体经济组织的利益，正确处理好统与分的关系。二是坚持因地制宜、分类指导的原则。必须从实际出发，因地制宜，分类指导，根据不同立地条件、不同林种类型、不同林分质量，采取不同的改革形式，不搞一刀切、一个模式，确保改革符合实际。三是坚持依靠群众、尊重农民意愿的原则。充分发挥农民在改革中的主体作用，确保农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权。改革的政策要让农民明白，改革的内容、程序、方法要向群众公开，改革的结果要让农民满意，真正体现大多数农民的意愿。四是坚持尊重历史、保持政策连续性和稳定性的原则。对林业“三定”以来按政策已落实的林地权属，要予以维护和完善，确保经营者的权益不受损害。对历史遗留问题，要依法依规妥善处理。对权属不清的林地，要依法依规确认。五是坚持公正公开、依法办事的原则。必须以《森林法》、《物权法》、《农村土地承包法》等法律法规和有关政策为依据，做到“依法、规范、有序”，维护集体经济组织内部成员平等享有承包经营集体林地、林木的权利，切实保障林权所有者的合法权益。
（三）总体目标。从2008年10月开始，在先行试点的基础上，用5年左右时间，基本完成全市明晰产权、承包到户的主体改革任务。在此基础上，通过深化配套改革，完善政策措施，健全服务体系，规范管理机制，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。
（四）改革范围。全市所有的集体林地，包括集体公益林地和商品林地，全部纳入本次改革。铁路和县（区）、乡（镇）公路绿化工程、农田防护林工程、环城绿化工程、主干河道护堤林工程，不纳入本次改革范围，其经营管理方式由各县（区）结合实际确定。对权属有争议的林地、林木，在争议解决后再落实经营主体。自然保护区、森林公园、风景名胜区、国有林（农）场经营管理的集体林地，原则上维持现行的经营管理方式，权属不变。
三、全面落实集体林权制度改革的主要任务
（一）明晰产权。在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包等方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。承包期为70年。承包期届满，可依法继续承包。明晰产权主要采取以下方式：
一是家庭承包经营。凡适宜家庭承包经营的集体林地，都要实行家庭承包经营，按本集体经济组织现有户籍人口人均确权到户，以户为单位承包经营。
二是集体股份合作经营。集体统一经营的林地，原则上要承包到户。对集体统一经营效果比较好的林地，依法经本集体经济组织成员同意，可实行“分股不分山，分利不分林”的方式，继续由集体统一经营，收益按股分红。
三是其它经营方式。对不宜实行家庭承包经营的林地，依法经本集体经济组织成员同意，可采取由集体组织通过招标、拍卖、公开协商等方式进行发包，本集体经济组织成员优先，承包收入分配到户。村集体可保留少量的集体林地，由本集体经济组织依法实行民主管理经营，增加村级收入，增强统筹服务功能。
林业“三定”以来划定的自留山由农户长期无偿使用，不得随意调整。对已承包到户的集体林地，要稳定承包关系，承包期满的，可直接续包；承包合同不完善的，依法进行完善，继续由原承包人承包经营；不符合法律规定的，要依法进行纠正。
对采取招标、拍卖、公开协商等方式已落实集体林地经营权属，且程序合法、双方权利和义务合理、合同形式和内容规范的，要予以维持；对双方权利和义务显失公平，群众意见较大的，要本着尊重历史、依法办事的原则，予以妥善处理。
无论采取何种形式，都要召开村民大会或村民代表会议，经村民会议三分之二以上成员或村民代表会议三分之二以上代表同意。
（二）放活经营权。实行商品林、公益林分类经营管理。对立地条件好、采伐和经营利用对生态环境不造成危害区域的商品林，承包经营者可自主决定经营方向、经营模式和经营目标；生态区位重要或生态脆弱区域的公益林，在不影响生态功能和不破坏林木生长的前提下，可科学合理地利用林地资源，开发林下种养业、森林旅游业等，发展林业经济。
（三）落实处置权。在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人和集体经济组织，对拥有的林地承包经营权和林木所有权，可采取转包、出租、转让、入股、抵押等方式流转，并作为出资、合作条件，依法经营和开发利用。
（四）保障收益权。农户承包经营林地林木的收益，全部归农户所有。征收集体林地，要依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木补偿等费用，安排被征林地农民的社会保障费用。经政府划定的公益林，已承包到户的，森林生态效益补偿要落实到户；未承包到户的，要确定管护主体，落实管护报酬，明确管护责任。严禁乱收费、乱摊派、乱罚款，变相加重农民负担。
四、建立健全集体林权制度改革的配套措施
（一）完善林木采伐管理机制。改革期间，严格执行林木采伐限额管理制度、商品木材生产计划制度和林木采伐审批管理制度。坚持生态优先的原则，严格控制公益林采伐。凡未经批准擅自乱砍滥伐，造成生态破坏的，要依法追究责任，确保森林资源安全。主体改革任务基本完成后，逐步建立和完善适应家庭承包经营体制的林木采伐管理新机制。
（二）建立森林资源流转体系。县（区）要加强林业综合服务机构建设，建立森林资源资产评估机构，健全产权交易平台，加强林权流转管理，依法规范流转行为，保障公平交易，防止农民失山失地。
（三）加强财政扶持林业发展体系建设。积极争取中央和省级财政对重点公益林补偿增加投入，市、县（区）财政从2009年开始，要逐步把集体公益林，特别是要把未纳入国家补偿范围的集体公益林纳入地方补偿范围，补偿资金要列入财政预算，逐年提高补偿标准。各级政府要将林业部门行政事业经费纳入财政预算。建立造林、抚育、保护、管理投入补贴制度。对森林防火、病虫害防治、林木良种、珍稀树种培育、沼气建设等给予扶持。林区的交通、供水、供电、通信等基础设施建设要纳入全市国民经济和社会发展规划，分年度投资建设。
（四）推进林业投融资改革。积极探索建立多元化投融资机制，研究制定用林权证抵押贷款的信贷管理办法，完善林业信贷担保方式。参照小额贷款和联保贷款政策，为集体林地经营者提供信贷支持。积极探索建立政策性森林保险制度，降低农民经营林业的风险，提高抵御自然灾害的能力。
（五）强化林业社会化服务体系建设。进一步加强基层林业工作机构建设，乡（镇）林业工作站经费要纳入地方财政预算。大力加强林业协会和林业专业合作组织建设，充分发挥农民在营林、抚育、管护中的主体作用。建立县（区）、乡（镇）、村社营造和管护机制，切实做好森林防火、病虫害防治的管理和服务，逐步形成政府主导、部门组织、农民群众广泛参与的社会化服务体系，为集体林业发展提供有效服务。
五、准确把握集体林权制度改革的方法步骤
按照“先点后面、分步推开”的原则，从2008年10月开始，先行搞好省列试点泾川县和市列试点崆峒区香莲、灵台县中台、崇信县黄花、华亭县河西、庄浪县柳梁、静宁县司桥6个乡（镇）的集体林权制度改革工作。通过试点，总结经验，探索路子，完善措施，适时推进全市集体林权制度改革工作。
第一阶段：宣传发动，开展培训。要把宣传群众、教育群众、引导群众作为搞好集体林权制度改革的基础性工作来抓，采取媒体集中宣传、印发宣传资料、召开群众大会宣讲等多种形式，广泛宣传集体林权制度改革的目标任务、政策规定、操作程序，动员广大农民群众积极参与和支持改革，切实履行营林护林、保护生态的义务和责任。同时，市、县（区）、乡（镇）、村要切实抓好对林改工作人员的集中培训，使之掌握上级政策，熟悉改革流程，提高指导和服务改革的能力。
第二阶段：调查摸底，制订方案。各级要深入林区、深入群众，认真开展调查摸底，掌握山情、林情和社情，逐级制订切实可行的改革方案。县（区）改革总体方案，经市集体林权改革领导小组审核，由市政府批准，报省集体林权制度改革领导小组办公室备案；各乡（镇）改革方案经县（区）政府批准，报市集体林权制度改革领导小组办公室备案；村级改革方案由村民会议或村民代表会议通过后，经乡（镇）政府批准，报县（区）集体林权制度改革办公室备案。
第三阶段：勘界确权，建档发证。成立乡村集体林权勘界、评估、登记工作小组和村级理事会，在县、乡林改技术人员的指导下，严格依照法定程序，现场核实林地权属、面积和四址界限，并将结果张榜公布。由集体经济组织与村民签订林地承包合同书，将权属落实情况登记造册。对勘界确权的林地，由承包经营权人提出申请，经乡（镇）政府审核、公示无异议，报经县级林业主管部门核准后，依法完善和签订有关合同，逐户填写林权清册，统一发放林权证书，确认林地使用权和林木所有权，做到图、表、册一致，人、地、证相符。对承包经营权、林权争议和纠纷，要及时调查核实，依法妥善解决。对集体林权制度改革的所有资料，要确定专人管理，及时整理归档，确保县、乡、村档案资料完整、准确、安全。
第四阶段：配套改革，完善体系。在基本完成集体林权制度主体改革任务的基础上，通过全面推进配套改革，健全完善林木采伐管理制度、林权规范化流转制度、林业投融资制度和林业社会化服务体系，逐步建立“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序、服务监管有效”的现代林业产权制度。
第五阶段：认真总结，全面验收。各级要切实加强跟踪检查指导，及时发现和解决改革中出现的新情况、新问题。层层开展自查，在自查整改的基础上，逐级检查验收，认真总结经验，不断完善提高，确保改革达到预期目的。
六、切实加强对集体林权制度改革的组织领导
（一）加强领导，靠实责任。各级各有关部门要把集体林权制度改革作为当前和今后一个时期农村工作的一件大事，高度重视，精心组织，周密安排，扎实推进。市、县（区）、乡（镇）、村（社）成立组织领导机构，主要领导负总责，分管领导具体抓，层层建立领导、部门联县包乡抓村责任制。各县（区）从有关部门抽组熟悉农村工作，基层经验丰富的得力干部，组成林改工作组，深入乡村，帮助基层搞好工作。形成市上协调指导、县（区）直接领导、乡（镇）组织实施、村组具体操作、部门搞好服务的工作机制。林改领导小组要定期召开会议，分析形势，研究政策，制订具体的目标措施，确定各个阶段的工作重点，搞好督促检查，及时研究解决问题，推动工作落实。
（二）通力协作，稳步推进。市、县相关部门要立足各自工作职责，自觉服从和服务于全市集体林权制度改革大局，密切配合，各负其责，全力支持改革。宣传部门做好宣传报道，强化舆论引导。司法、民政、国土、信访等部门积极参与林权纠纷调处，处理好来信来访。监察部门及时受理和查处集体林权改革中的违规违纪行为。改革过程中要加强上下沟通，重大问题要及时报告。林改办搞好协调服务，及时通报交流进展情况，注意总结典型经验，尤其要认真总结试点工作，为面上推开提供经验。
（三）落实经费，提供保障。集体林权制度改革工作量大面广，需要相应的工作经费作保障。按照省上《实施意见》要求，从2009年起，市、县（区）把集体林权制度改革工作经费纳入地方财政预算，给予保障和支持。
（四）规范运作，严肃纪律。按照中央政策和有关规定，严格程序，规范操作，阳光改革。绝不允许暗箱操作，以权谋私，损害群众利益。对在改革中出现的违纪、谋取私利、损害群众利益的行为，要依法依纪严肃追究、严肃处理。认真接待群众来信来访，及时调处改革中出现的权属纠纷和群众反映的各类问题，对改革中发生重大毁林事件，造成严重后果，不仅要依法追究当事人的责任，而且要追究各级、各有关部门领导的责任。
（五）强化督查，严格考核。市、县（区）、乡（镇）要把集体林权制度改革纳入年度目标考核，逐级签订目标责任书，明确工作责任、时限要求和质量标准，强化督查考核，重点对承包到户、勘界确权、林权颁证、群众满意程度等内容进行检查验收。在整体工作上，坚持进度服从质量，确保改革各项工作任务得到全面落实。