中共大庆市委关于贯彻落实党的十八届三中全会精神全面深化改革的实施意见

中共大庆市委关于贯彻落实党的十八届三中全会精神全面深化改革的实施意见
为贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共黑龙江省委关于贯彻落实〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的意见》精神，遵循正确推进改革、准确推进改革、有序推进改革、协调推进改革的总体要求，结合大庆实际，就进一步全面深化我市各项改革提出如下实施意见。
一、指导思想和目标原则
高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十八届三中全会、省委十一届四次全会决策部署，以实施省委“五大规划”为切入点，着眼于打牢支撑城市可持续发展的产业、市政、社会、人文、体制“五大基础”，以破解发展难题为导向，细化完善改革举措，抓好体制机制创新，推动各项改革不断深入，加快建设宜居宜业的现代化国际化城市。
以完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，走出一条具有中国特色、贯彻省委要求、符合大庆实际的改革开放之路。争取到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型，全面深化改革工作努力走在全省前列。
必须坚持党的领导，贯彻党的基本路线，坚定走中国特色社会主义道路，始终确保改革正确方向；必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，勇于推进理论和实践创新；必须坚持以人为本，发挥群众首创精神，紧紧依靠全市人民推动改革，促进人的全面发展；必须坚持正确处理改革发展稳定关系，胆子要大，步子要稳，加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进。
二、主要任务
（一）坚持和完善基本经济制度
1．加快完善现代产权制度。按照归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的要求，进一步完善产权保护制度，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。规范产权交易规则，依托新华产权交易所，健全完善产权交易平台，推动产权有序流转、优化组合。
2．积极发展混合所有制经济。推进市属企业混合所有制改造，完善国企股权结构。抓住国家实施老工业基地调整改造规划的历史机遇，加强与中石油集团公司沟通，探索由央企、地方国企、民营企业共同建立混合所有制市场主体，统筹油气勘探开发、石化延伸加工、天然气化工、石油石化装备等领域业务，打造油化全产业链发展格局。
3．加快构建有利于城市转型的长效机制。围绕《全国资源型城市可持续发展规划》将我市列为成熟型资源型城市的定位，积极探索有利于实现可持续发展、推动城市转型的开发秩序约束机制、产品价格形成机制、资源开发补偿机制、利益分配共享机制和接续替代产业扶持机制，建立推动资源深加工产业发展的新模式，提高资源保障能力，加快接续替代产业集群发展。
4．完善国有资产管理体制。改革国有资本授权经营体制，支持已具备资本投资功能的市工商业投资公司、农业投资公司、城建投资公司、交通集团投资公司和国有资产运营公司改组为国有资本投资公司，持有企业股权。准确界定企业功能，按照投融资类、城市公用类、建设项目类、经营类4种类型，对国有资产实施分类监管。对全市经营性国有资产，建立和完善统一的出资人制度，进行统一监管。推动国有资本投向我市重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步。健全完善国有资本经营预算制度，科学制定国有资本收益收缴和支出预算，促进国有资本收益更多用于保障和改善民生。
5．推动国有企业完善现代企业制度。健全公司法人治理结构，加强独立董事制度和职业经理人制度建设。推动党政机关与所办（属）企业脱钩。放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。对产业相近、行业相关、主业相同的企业进行重组整合，提高整体竞争力。深化企业人事、用工、分配制度改革，建立更加科学的考核分配和激励约束机制。
6．支持非公有制经济健康发展。鼓励和引导民营企业通过参股、控股、资产收购等多种形式，参与国有企业的改制重组。集中清理私设审批前置条件，理清审批事项顺序，着力消除各种隐性壁垒，创造公平竞争、平等准入的市场环境。严格规范税收自由裁量权，切实减轻企业负担。制定全市非公有制企业进入特许经营领域的具体措施，支持民间投资进入基础设施、金融服务、公共事业和大型国有企业配套协作等领域。探索国有、民营资本联合建设创业基地、公共服务平台、孵化器等载体的多元投融资机制，加强融资、人才流动、信息咨询等服务体系建设，扶持中小微企业快速发展。
7．构建开放型经济新体制。按照国家引进利用外资法律法规要求和总体部署，落实放宽投资准入政策，积极推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，依法放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制，进一步放开一般制造业。扩大企业及个人对外投资，确立企业及个人对外投资主体地位，鼓励发挥自身优势到境外开展投资合作。
创新招商方式，探索引资本、引技术、引人才有机结合的途径，完善投资合作服务机制，为外来资本进入创造条件。积极引进央企、国内外500强、行业龙头民企等战略投资者，争取在我市建立区域总部、研发中心、营销中心和生产基地，带动提升经济结构优化。制定能源综合利用发展规划，引进龙头企业，有序开发太阳能、风能等新能源，完善天然气、电力等要素保障机制。
扩大全方位对外开放。以国家实施《黑龙江和内蒙古东北部地区沿边开发开放规划》为契机，努力扩大开放。推进临空经济区建设，争取开放航空口岸，增开国际客货运航线，建立辐射东北亚、欧美和港澳台的对外经济网络。瞄准俄罗斯远东地区开发开放战略，借助国家和省对俄经贸合作战略升级的契机，搭建对俄合作新平台。重点围绕我市石油石化、农业种植、新材料、温泉开发等产业优势，谋划一批对俄重点合作项目，拓宽对俄合作领域。加强能源战略基地建设，争取增加进口俄油深加工，推进俄油深加工项目建设，跟踪中俄天然气管道项目，探索建立俄气营销中心，建设天然气深加工吃配项目，拉长和补强石化产业链。
8．深化财税体制改革。完善税收制度。推进落实中央增值税改革，依法建立符合产业发展规律、规范的消费型增值税制度，切实解决重复征税问题。推进落实中央消费税改革，依法调整消费税征收范围、环节和税率，进一步发挥消费税的调节功能。加快落实中央资源税改革、环境保护费改税。加强对所得税、房产税等税种的监管，努力增加地方财政收入。加强对区域税收优惠政策的规范管理，落实区域发展规划与税收优惠政策脱钩的相关规定。
完善转移支付机制。按照进一步理顺中央和地方收入划分、使事权和支出责任相适应的要求，争取合理确定我市财政体制。按照省里对省、市、县事权的划分，加强对一般转移支付和专项转移支付的争取力度，争取将企业办社会增加支出和矿区治理、生态环境恢复支出列入一般性转移支付补助，能理入一般性转移支付的专项转移支付，打捆归并理入一般性转移支付。合理确定市、区事权划分，理顺市、区收入关系，建立完善对下一般性转移支付稳定增长机制，清理、整合、规范专项转移支付项目，严格控制引导类、救济类、应急类专项。
改进预算管理制度。改进年度预算控制方式，由目前以收支平衡为核心的管理模式向注重支出规模与政策过渡，清理规范与财政收支增幅或生产总值挂钩的支出事项。建立跨年度预算平衡机制，探索通过跨年度弥补超预算赤字、中长期重大事项科学论证等方式，将目前财年内预算收支平衡转到跨年度收支平衡上。建立财政收支全公开制度，由公开财政收支数额向财政支出政策和财政收支数额同步公开过渡，增强预算的透明度。建立权责发生制的政府综合财务报告制度，形成规范合理的政府债务管理及风险预警机制。制定差旅费支出定额标准，推行公务卡结算制度，适时开展公务用车改革，实现“三公”经费只减不增。
（二）加快完善现代市场体系
9．建立公平开放透明的市场规则。完善市场准入制度，各类市场主体可依法平等进入国家和省制定的负面清单之外的领域。大力推进工商注册登记便利化，实行注册资本认缴制和“先照后证”，允许企业“一照多址”，依法放宽公司分期出资中货币资金的比例限制及公司股东的资格限制。鼓励引导社会资本以可评估作价并能依法转让的公司股权、采矿权、探矿权、债权、知识产权等多种方式投资产业建设项目。
10．深化贸易流通体制改革。构建现代物流网络，打造区域物流信息平台，加快批发市场、物流园区、配送中心的物流基础配套设施信息化建设。积极推进传统商贸企业电子商务应用，支持打造基于龙头企业的供应链平台。不断扩大在线采购、销售和外贸出口规模。提高供应链管理水平，推进城市配送。大力发展第三方物流，通过先进的IT系统整合货源方、需求方的商品资源，以统一库存、统一发货物流、统一售后等运作模式，联合电商群体共同进行商品的网络分销，降低物流成本。
加快大同农产品物流园、林甸果蔬物流中心、肇源花卉仓储交易中心和龙凤果蔬批发集散中心等项目建设，加快推进大庆粮食综合批发市场建设，打造集物流、配送、电子商务于一体的全国大型重点粮油市场。积极推广农超对接、农批对接、农校对接以及农产品展销中心、直销店等产销衔接方式，加强大宗农产品冷链建设，实施错峰冷藏，减少运输环节，降低运营成本。
11．完善主要由市场决定价格的机制。推进供水、供热、天然气销售价格改革，逐步放开竞争性环节价格。完善重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节政府定价机制。按照国家和省总体部署，完善农产品价格形成机制，探索开展粮食目标价格补贴和粮食目标价格保险等改革工作。
12．建立城乡统一的建设用地市场。研究推进农村土地确权登记发证，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。进一步规范征地程序，缩小征地范围，完善对被征地农民合理、规范、多元化保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。实行城乡建设用地增减挂钩政策。加强盐碱地综合治理，提高土地资源利用率。
13．完善金融市场体系。积极发展地方金融，加快推进农信社改制工作。大力引进证券、期货、保险、信托、金融中介等金融机构，支持组建财务公司、消费金融公司、租赁公司，鼓励民间资本发起或参与设立小额贷款公司、融资性担保公司等地方金融组织。引导保险资金以设立产业基金、投资入股等方式支持市政重点基础设施项目和重大产业项目。推进资产证券化，支持企业发行企业债和集合票据，探索发行区域集优债券。发展各类股权交易场所，积极推进非上市公司股权的规范转让。
14．深化科技体制改革。研究制定驻庆科研院所（享受市政府专项补贴的）技术创新导向目录和技术成果转化考核办法，鼓励高校院所有针对性开展技术攻关。
支持企业承接转化省内外高质量科技成果，提升科技成果转化层次和水平。打破中直企业、地方企业科技研发合作体制限制，推动地方、大企业和高校院所科技资源整合，完善开放机制，实现全市科技资源共享。支持重点企业组建工程技术研究中心和重点实验室等研发机构，探索建立以企业为主体的科技研发合作与收益共享机制，强化企业技术创新决策、投入、研发和产业化的主体地位，建设产业技术创新战略联盟，打造政府、企业和高校院所协同创新共同体。
探索建立外埠科技研发资源引入、转化、落地激励机制。搭建科技融资平台，引入风险投资、股权融资和专利质押等融资模式，鼓励、支持成果入股，推动金融机构支持科技成果转化。发展技术市场，健全技术转移机制，促进科技成果资本化、产业化。鼓励支持专利创造申请，提升专利维权执法能力，建立重大经济活动知识产权分析预警机制。
（三）加快转变政府职能
15．全面正确履行政府职能。深化行政审批制度改革，按照国务院和省政府要求，进一步简政放权，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批；缺乏国家法律法规依据的行政审批事项，一律取消审批；直接面向基层、量大面广、由县区管理更方便更有效的经济事项，一律下发县区和基层管理。逐步推进网上审批，建立集“许可审批、便民服务、效能监察、政务公开”于一体的行政许可审批及电子监察网络，最大限度提高审批效率，加强行政审批事项的事中事后监管。
加强政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责，强化发展战略、规划、政策等制定和实施。建立完善城市管理考评体系，严格落实属地管理责任，建立“以奖代投”资金，调动各区及相关部门参与城市管理工作的积极性。推广政府购买服务，按照转变职能的要求，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。建立完善电子化政府采购平台，大力推行政府采购政务公开和信息公开，增强政府采购透明度。加快中介机构市场化改革，推进中介机构与行业主管部门脱钩。
推进事业单位分类改革，严格按照标准合理划分现有事业单位类别。对面向社会提供公益服务的事业单位，积极探索管办分离的有效实现形式。以龙凤区人民医院为试点，探索建立事业单位法人治理结构。实行各类事业单位统一登记管理制度，监督事业单位按照登记事项开展活动。
16．优化政府组织结构。按照全省统一部署，统筹推进党政群机构改革，积极稳妥推进大部门制。推进食品药品监督管理体制改革，建立最严格的覆盖全过程的食品药品安全监管制度。调整工商、质监管理体制，组建卫生、计生机构，进一步理顺食品安全、城市管理等重点领域的部门职责关系。优化高新区、经开区、庆南新城管理体制。严格控制机构编制，严格控制财政供养人员总量。
17．改进和完善调控体系。创新财政资金使用、价格作用和发展规划、产业政策协同机制，形成促进经济结构调整和生产力布局优化、实现经济持续健康发展的新动力。深化投资体制改革，确立企业投资主体地位。强化节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准落实，完善发展成果考核评价体系，科学设定指标范围。加快建立统一的经济核算制度，编制地方资产负债表。
（四）健全城乡发展一体化体制机制
18．加快构建新型农业经营体系。按照“两大平原”现代农业综合配套改革试验总体方案的要求，积极探索建设农业现代化的新体制、新机制。推进农业经营方式创新，大力培育家庭农场，采取生产合作、资本合作、科技合作、销售合作、信用合作等方式，扶持发展农民合作社；实施领军龙头企业培育计划，壮大绿色食品龙头企业；抓好现代农机合作社组建，加快农业生产全程机械化进程；转变畜牧养殖方式，发展多种形式规模养殖，创新“托牛进区入场”、“牵牛入股入伙”、“送牛统管统养”等经营管理模式，实现畜牧养殖由小、散、低向规模、集约、高效经营转变。到2020年，新型农业经营主体带动农户达到80%以上。
推进农村土地管理制度创新。健全土地流转制度，以县（区）、乡镇农经管理机构为依托，建立覆盖县（区）、乡镇、村的三级农村土地承包经营权流转服务体系，重点建设乡镇土地流转一站式服务大厅。到2020年，土地规模经营面积达到耕地总面积的60%以上。
推进农村金融服务创新。强化农业建设、农村发展资金投入，充分发挥市农投公司为农融资功能，拓宽经营战略，增加担保范围，为现代农业、棚室经济、畜牧养殖、农业龙头企业等提供资金保障，重点为家庭农场（牧场、林场）建设解决资金短缺问题。健全农村金融服务网络，创新贷款抵押担保方式，扩大有效抵押担保物范围，稳步推进土地承包经营权、水域、滩涂、宅基地使用权、棚室、农业生产设备、畜禽、林地、草原等贷款抵押担保，放大农业信贷投放规模。
推进农业支持和保护政策创新。准确把握国家和省政策趋向，确立支持重点，实现上级资金和本级资金配套使用，发挥聚合效应。建立涉农专项资金整合长效机制，创新投入方式，完善使用管理体系。创新农业政策补贴机制，推动补贴向新型农业经营主体倾斜。建立稳定的利益联结和科学的收益分配机制，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。
19．加快农业产权制度改革。积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，积极争取国家和省试点，稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。
加快草原产权制度改革，依法加大市区草原确权力度，严格实行“两证一书”管理，建立草原经营权流转机制，发展适度规模经营。明晰林木产权，明确林木经营管护责任，提高林木保护成效。健全国有林场经营管理体制，采取入股、承包等多种形式，增强国有林场经营活力。明确农村小型水利工程管护主体，推进机电井、泵站、节水灌溉工程等水利设施使用权、管护权向种粮大户、农民合作社、家庭农场移交，确保农村小型水利设施的科学管护和良性运行。
建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。
20．推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。维护农民生产要素权益，保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益。鼓励社会资本投向农村建设，推动企业和社会组织在农村兴办各类事业。加快城市基础设施建设向乡镇延伸，统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。
21．加快户籍制度改革。进一步放开落户限制，创新人口管理，扩大居住证制度覆盖范围，清理与户籍挂钩的各项限制性政策，有序落实居住人员公共服务保障政策，促进人口自由迁徙。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。
22．完善新型城镇化发展体制机制。按照推进产业升级和城市升级的总体部署，编制完善各县区乡镇总体规划和乡村规划，协调产业、城镇匹配融合发展，高标准规划建设县区城关镇，打造一批经济强镇、旅游名镇、文化重镇、生态优美镇，促进城镇化和新农村建设协调推进。建立透明规范的城市建设投融资机制，拓宽城市建设投融资渠道，推动社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。优化产业发展空间，推进产城融合机制创新，按照集约、循环、绿色、生态要求，完善园区发展规划，建设特色化产业园区，鼓励各类市场主体参与园区投资、建设、经营和发展，形成资源综合利用、空间布局合理、生态和谐发展的良性互动机制。推动区域共建，探索油田和地方产业发展与城市规划、建设、管理一体化的有效机制。积极申报“较大的市”，探索谋划条件成熟的县区实行行政区划调整。
（五）加强社会主义民主政治制度和法治大庆建设
23．推动人民代表大会制度与时俱进。健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前，向本级人大报告。强化人大预算决算审查监督、国有资本监督职能，完善部门预算审查机制。建立健全代表联络机构，完善代表联系群众制度。扩大基层代表比例，提高代表对人大常委会工作的参与度。
完善人大工作机制，综合运用听取和审议专项工作报告、开展执法检查、询问、质询等法定监督形式，积极回应社会关切。
24．推进协商民主广泛多层制度化发展。在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，拓展协商领域，开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中，增强协商民主实效性。构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。加强新型智库建设，建立健全决策咨询制度。
发挥统一战线在民主协商中的重要作用。各级党委根据年度重点工作安排提出协商计划，重要会议召开之前、重要政策出台之前、重大决策做出之前，都要与统一战线各界人士政治协商。健全“党委出题、党派调研，政府采纳、部门落实”工作机制，完善民主党派市委、市工商联负责人及无党派人士代表直接向中共大庆市委提出建议制度，每年至少两次专门听取他们的意见建议。努力创造条件，配齐配全政府部门、司法机关、国有企业、科研单位以及与群众利益密切相关的单位和部门的党外干部。加强党外代表人士队伍建设，推动发现、培养、使用、管理制度化。贯彻党的民族政策，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。
发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划，就一些重要决策听取政协意见。完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。拓展协商民主形式，增加协商密度，提高协商成效。各级党委支持政协组织进一步健全委员联络机构，完善委员联络制度。
25．发展基层民主。完善基层民主制度，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。完善社区居民自治制度，逐步提高直选比例，创造条件让农村进城务工人员融入社区、参与管理。健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，加强社会组织民主机制建设，保障职工参与管理和监督的民主权利。
26．完善依法决策机制。普遍建立法律顾问制度，2014年市政府及其组成部门，县（区）、乡镇人民政府，中省直驻庆单位聘请法律顾问比例达到50%以上，2015年达到80%以上，2017年实现100%。完善规范性文件合法性审核机制，健全规范性文件备案审查制度。
27．深化行政执法体制改革。整合综合执法主体，合并行政执法单位职能，形成权责明晰、协作联动、统一指挥、运转高效的行政执法体制。推进行政处罚自由裁量权基准制度建设，确保行政处罚程序、内容合理合法。加强对行政执法行为的监督，建立政府法制机构、纪检监察机关、审计机关联动协调机制，形成监督合力。
全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，严格禁止将罚没收入与经费、工资挂钩，禁止以各种方式返还罚没收入。推进行政复议体制改革和机制创新，扩大行政复议委员会试点范围，将行政复议决定履行情况纳入政府督办，完善行政复议和行政应诉协调机制，行政复议与信访、纪检监察机关的衔接机制，强化市县两级行政复议规范化建设。
28．确保依法独立公正行使审判权检察权。研究做好市县区人民法院、人民检察院人财物统一管理的制度衔接和工作准备，探索建立新型的政法工作运行机制。建立符合职业特点的司法人员管理制度，探索建立从优秀律师中招录法官、检察官制度。探索建立初任法官、检察官、人民警察统一招录、集中培训、基层任职、有序流动、逐级遴选的机制，推进司法人员分类管理改革，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。
29．健全司法权力运行机制。优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，完善法律监督与社会监督相结合的监督体系。进一步深化警务体制改革，完善与新型社区管理体制相适应的警务运行机制。改革审判委员会、检察委员会制度，建立完善合议庭、主审法官、检察官办案责任制。全面深化量刑规范化改革。广泛实行人民监督员、人民陪审员制度，优化人民陪审员选任、退出机制，规范监督程序，强化履职保障。推进实施轻微刑事案件快速办理机制。建立执行联动机制，破解执行难问题。
深化执法公开，加大信息化、科技化建设力度，录制并保留庭审和执法过程资料，加强庭审直播录播工作，生效法律文书全部上网公开。加强对刑罚执行的执法检查和监督制约，探索推行执行机关、人民法院、人民检察院对减刑、假释和暂予监外执行的网上协同办案。推进涉法涉诉信访工作改革，实行诉讼与信访分离制度，建立涉法涉诉信访事项终结、退出制度。
30．完善人权司法保障制度。健全错案防止、纠正、责任追究机制，严禁刑讯逼供、体罚虐待，严格实行非法证据排除规则，探索实行国家赔偿案件责任追偿制度。制定司法活动中证人履行义务并保障其合法权利的具体规定。进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案款物的司法程序，建立涉案款物管理信息系统。做好劳动教养废除后的制度衔接工作，完善强制隔离戒毒工作运行机制。健全社区矫正制度，推进社区矫正工作法制化、规范化。完善司法救助制度，形成司法救助与法律援助等救助方式相互衔接的救助体系。充分发挥律师在法治建设中的重要作用，完善律师执业权利保障机制和违法违规执业惩戒制度。
（六）推进文化体制机制创新
31．健全现代公共文化服务体系。深入推进五项文化惠民工程，加快区级文化馆、图书馆建设，打造舞台剧、影视剧等艺术生产品牌。协调整合地企文化场馆资源，优化公共文化设施网络体系。发挥文联协会、社科联学会、民间文艺团体等八大社会组织在文化活动中的主体作用，壮大社科专家、理论骨干、文化辅导员、网络评论员四支队伍，构建全民参与文化建设工作格局。加强网络文化服务，加大网络舆论宣传的引导力度，用正面声音占领网络阵地，营造积极健康向上的网络文化环境。加强与国内外高水平文化中介组织交流合作，推动文化精品“引进来”、“走出去”，提高文化开放水平。
32．深化文化管理体制改革。研究建立我市党委和政府监管国有文化资产的管理机构，实行管人管事管资产管导向相统一。加快新闻传媒集团所属经营性企业、文体旅集团公司制股份制改造，深化内部分配机制改革。进一步探索大庆区域内文化企业之间联合、兼并、重组，打造大庆文化企业集群。
33．完善文化产业发展规划。按照《全国资源型城市可持续发展规划》中对大庆文化创意产业的发展定位，进一步完善提升相关规划设计，优化“一区十园”文化产业空间布局。到2015年，争取文化创意产业园由国家级文化产业试验园区晋升为示范园区、国家文化和科技融合示范基地。
34．优化文化扶持政策。健全完善金融、税收、财政支持文化企业发展的优惠政策，鼓励社会资本参与文化产品、文化服务的开发与经营。出台政策，吸引、鼓励文化名人领办、创办文化企业和个人工作室，鼓励社会力量创办多种所有制形式的博物馆、图书馆、文化馆。
（七）推进社会事业改革创新和社会治理体制机制创新
35．深化教育领域综合改革。加强社会主义核心价值观教育，深入推进大庆精神铁人精神纳入国民教育体系工作。建立完善中小学校综合评价体系，实施城市学校与农村边远学校点对点优质教育资源共享工程。加大公办幼儿园建设力度。严禁中小学在职教师有偿补课、开办或推荐课外辅导班、在课外辅导班授课，建立问责制度。重视特殊教育和民族教育，关注留守儿童教育问题。健全困难家庭学生资助体系，促进教育公平。大力发展职业教育，推进产教结合、校企合作，着力构建现代职业教育体系，制定出台支持鼓励社会力量办学（园）的具体政策措施。逐步理顺教育管理体制，科学合理划分学区，探索推行校长交流机制，探索区域内教师交流机制，组建教育督导委员会，建立健全教育督导体系，实行挂牌督学制度。
36．健全促进就业创业体制机制。探索建立经济发展和扩大就业的联动机制，采取政府主导统筹就业、扶持创业带动就业、实施援助稳定就业、定向培训促动就业、市场配置调节就业等切实举措，强化各级政府促进就业的责任制度，将完成情况纳入对政府的综合考核体系。严格规范招人用人制度，努力消除城乡、行业、身份、性别等一切影响平等就业的制度障碍和就业歧视。完善城乡均等的公共就业创业服务体系。整合现有培训资源，加快构建劳动者终身职业培训体系。增强失业保险制度预防失业、促进就业功能，逐步提高全市失业保险金水平，建立完善全市统一的失业预警机制和失业动态监测体系。落实劳动用工管理制度，提高劳动合同签订率，扩大集体合同覆盖面。完善劳动保障监察执法体系，逐步规范劳务派遣公司、劳动密集型企业、建筑施工企业的用工行为。推进仲裁机构实体化建设，大力培育基层调解组织，畅通职工表达合理诉求渠道，依法保障劳动者的合法权益。
完善以高校毕业生为重点的青年就业和农村转移劳动力、城镇困难人员、退役军人就业政策。对重点群体实施动态管理和跟踪服务，有针对性地提供就业援助，落实社保补贴、灵活就业补贴等相关政策。
37．形成合理有序的收入分配格局。研究实施全市城乡居民收入增长计划。提高劳动报酬在初次分配中的比重，建立健全工资正常增长机制，完善企业工资集体协商制度。对地方国有企业实行工资总额和工资水平双调控政策。健全资本、知识、技术、管理等由要素市场决定的报酬机制。
贯彻落实机关事业单位工资和津贴补贴制度改革，建立和完善适合我市特点的地区附加津贴制度，争取扩大艰苦边远地区津贴实施范围和类别。推进实施御寒津贴制度。稳步推进事业单位实施绩效工资。
规范收入分配秩序，完善收入分配调控体制机制和政策体系，建立个人收入和财产信息系统，保护合法收入，调节过高收入，清理规范隐性收入，取缔非法收入，增加低收入者收入，扩大中等收入者比重，努力缩小城乡、区域、行业收入分配差距，逐步形成橄榄型分配格局。
38．建立更加公平可持续的社会保障制度。落实基础养老金全国统筹政策，健全多缴多得、长缴多得奖励机制，确保参保人合法权益。巩固和完善机关事业单位养老保险制度改革，坚持收支平衡、略有结余的原则，渐进提高缴费标准。整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。稳步推进医疗保险市级统筹，建立风险调剂金制度，完善异地就医即时结算制度。探索引入商业保险机构承办城乡居民大病保险。建立重特大疾病医疗保险制度，进一步完善医疗救助体系。建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制，与省同步推动基本养老金的调整幅度，使之高于全国增长水平。逐步提高我市因工负伤人员三项待遇和失业保险金标准。落实社会保险关系转移接续政策，扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率。落实国家渐进式延迟退休年龄政策。
积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业。进一步推广“医养”结合模式，大力推进养老机构建设。完善社区老年人日间照料场所功能，发展就餐饮食、文化养老、康复健身等助老服务项目。关爱农村留守儿童、妇女、老年人，设立专项救助资金，在相对集中的区域建立工作服务站。推进残疾人社会保障和服务体系建设，健全残疾人权益保障制度。
39．深化医药卫生体制改革。按照管办分开、医药分开、营利和非营利分开的原则，深化以县级医院为重点的公立医院改革，落实政府责任，完善医疗绩效评价和人事薪酬制度，落实公立医院用人自主权。深化基层医疗卫生机构综合改革，健全网络化城乡基层医疗卫生服务运行机制，加快推进政府办社区卫生服务中心和卫生服务站、乡镇卫生院和村卫生室一体化管理，将政府办的基层医疗卫生机构全部纳入公益一类事业单位管理。企业、高校办的社区卫生服务机构实施基本药物制度和开展基本公共卫生服务，享受国家和省医改专项资金补贴；对承担的基本公共卫生服务，与政府办的社区卫生服务机构同样管理，同步考核，同等待遇。创新人才培养使用制度，加强学科人才队伍建设，强化基层医疗卫生人员培训，逐步改善医疗卫生人员队伍结构，鼓励和引导医疗卫生人员到基层服务。
加强医院评审工作，健全合理分级诊疗、双向转诊、全科医生制度，推进基层全科医生与居民签约服务。完善中医药事业发展政策和机制。
鼓励社会办医，引导社会资金以多种形式参与公立医院改制重组。在市场准入、医保定点、重点专科建设、职称评定、学术地位、等级评审、技术准入等方面，对公立和非公立医疗机构实行同等待遇。允许医师多点执业，鼓励全科医生等执业医师在医院和基层医疗卫生机构全职、兼职工作，或开办诊所。
40．深化基层社会管理体制改革。巩固提升社区改革成果，建设社区综合管理信息平台，推进社区网格化管理，加强社区服务综合体建设，提高社区规范化建设水平。启动四县社区体制改革，加快农村社区化建设步伐。
41．创新群众工作方式方法。坚持问需于民、问计于民、问效于民，完善民生项目生成机制，继续推进百项民生项目建设。做实网络问政平台，健全监督评价机制，推进群众反映问题及时解决。完善民情政情社情“三情”处置系统，全面掌握社会热点和群众诉求。开通政务微博“大庆发布厅”，畅通群众利益诉求表达渠道。启动市群众工作中心，涉及信访事项较多的机关部门和单位要选派专人进驻中心联合办公，实行窗口调处、联合调处、重点调处、例会调处的四级调处工作机制，坚持党政领导包保重点案件、信访联席会议制度，打造信访系统集成调解模式。
42．激发社会组织活力。推进市、县（区）、社区三级社会组织孵化体系建设，重点培育和扶持行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，不断提升它们承接部分政府转移职能的能力。加强“枢纽型”社会组织建设，带动同行业、同类别社会组织发展。支持驻庆高校领办创办专业社会工作机构。加快实施政社分开，限期实现行业协会商会与行政主管部门脱钩。加大社会组织监督管理力度，依法取缔非法社会组织。健全社会动员体系，引导社会各界和公众有序参与社会事务，激发社会正能量。建立信用监管服务平台，形成覆盖全市的征信系统。
43．强化特殊人群服务和管理。认真执行《严重精神障碍患者服务管理办法》，落实筛查、评估、救治、救助管理工作措施。推进刑释人员过渡性安置基地建设，加强吸毒人员的排查管控，加强易感染艾滋病行为人群的综合干预防控，健全流浪儿童救助机制，加强对刑释人员未成年子女的帮扶救助工作。
44．创新有效预防和化解社会矛盾体制。完善重大决策社会稳定风险评估机制，强化“六调联动”，开展矛盾纠纷“大排查、大整治、大化解”专项行动。落实社会管理综合治理责任查究制度，严格执行“黄牌警告”和“一票否决”。改革信访工作制度，推进群众工作四级网络建设，形成层层有人抓、层层有人管的工作格局；建立完善市、县两级党政领导视频接访系统和行政首长热线电话受理平台，推行网上信访，进一步拓宽群众诉求表达渠道。
45．健全公共安全体系。建立健全食品药品风险监测、检验检测和产品追溯等技术支撑体系。健全防灾减灾救灾应急体制机制，强化事前预警、事中救援和事后恢复的综合处理能力。加强社会治安综合治理，实施社会管理强基工程，提升应急、交通、消防“三个指挥中心”功能。建设网络舆情管理服务平台，发挥网络安全协会作用，完善网络监察管理，加强网上维稳。
46．深化安全生产管理体制改革。落实企业主体责任、部门监管责任、地方属地责任和员工岗位责任，构筑隐患排查治理体系和安全预防控制体系，建立党政同责、管行业必管安全、管业务必管安全的安全生产责任体系，实行安全生产和重大安全生产事故风险“一票否决”，加强重点领域安全生产专项整治，有效遏制重特大安全事故。
（八）加快生态文明制度建设
47．健全自然资源资产产权制度。确定自然生态空间确权登记机构，研究自然资源生态空间确权动态管理机制。建立资源有价、交易有市、损害有偿、监管有力的资源管理体制，健全统一开放、竞争有序的资源初始产权有偿取得机制。
48．构建资源环境综合治理保护体系。持续推进植树、复草、治水、净气、降噪“五大工程”。推进供水管理体制改革，整合全市供水企业资源，推进供水业务集团化运营，提高城市供水安全水平和保障能力。建立用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污制度，将水资源论证列为建设项目审批参考条件。研究制定全市耕地、草原、林地、湿地、水域等生态资源保护和利用规划，实行资源总量控制，节约集约利用生态资源。建立草原、森林、湿地生态资源补偿和有偿使用制度，向区域内利用生态资源的行业征收生态补偿基金，用于植树造林、湿地补水、草原修复等领域。加强油化企业挥发性有机物源头控制，逐步淘汰黄标车，推进燃煤电厂和燃煤锅炉脱硫脱硝及除尘设施升级改造。
49．实施农村环境连片治理制度。深入推进“美丽乡村”建设，推行“以奖促治”等政策，设立农村环境保护专项资金，加快解决小城镇和较大村庄的生活污水和生活垃圾污染等农村环境突出问题，推进畜禽养殖污染治理，加强畜禽养殖废弃物综合利用和污染防治设施建设。
50．全面实行污染集中控制和排污许可证制度。统一规划建设园区环保基础设施，推进第三方治理，实现污染物排放集中控制。实行企事业单位污染物排放总量控制，落实污染物排放许可制度，强化清洁生产强制性审核，杜绝“两高一资”项目落地。科学分解主要污染物减排任务，明确主管部门、县区政府、排污企业的相关责任，理顺工作机制。
51．探索建立绿色生态经济发展补偿机制。落实启动排污权交易市场，落实区域环境资源生态补偿办法，鼓励社会资金参与生态文明建设，确保每年环保投资指数不小于2%。建设生态文明项目库，争取国家、省和金融机构等方面的资金支持。
52．完善生态环境监督管理制度。探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。实行生态文明建设行政责任终身追究制度，整治损害社会生态环境利益的行政行为。坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，依法逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。健全环境保护目标责任制和环境影响评价制度，对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。
（九）强化权力运行制约和监督体系
53．建立健全权力制约和协调机制。认真执行民主集中制，充分发挥党的领导核心作用。规范各级党政主要领导干部职责权限，明确行使权力的方式和程序。科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务。强化对主要领导干部行使权力的制约和监督，改进行政监察方式，强化审计监督，注重审计结果的运用。推进各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度，推行决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。
54．加强反腐败体制机制创新和制度保障。加强党委对党风廉政建设和反腐败工作统一领导。健全反腐败领导体制和工作机制，改革和完善各级反腐败协调小组职能。健全案件管理制度，推进办案场所标准化建设，形成案件线索移送、查办案件工作协调、跨地域跨部门办案机制，确保依法依纪、安全文明办案。
认真落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，把党风廉政建设和反腐败工作纳入领导班子目标管理和考核，落实“一岗双责”要求；纪委负监督责任，制定和严格实施责任追究制度。各级纪委要履行协助党委加强党风廉政建设和组织协调反腐败工作的职责，加强对同级党委特别是常委会成员的监督，更好发挥党内监督专门机关作用。
推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告，落实“一案双查”要求。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。
探索纪委向同级党和国家机关派驻纪检机构全覆盖的办法，实行统一名称、统一管理。派驻机构对派出机关负责，履行监督职责，查办驻在单位和部门的违纪案件。
健全党风廉政建设和反腐败法规制度体系，完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法规制度，完善新提任领导干部有关事项公开和查核制度。完善述职述廉、廉政预警和约谈制度，强化廉政教育基地功能。健全民主监督、法律监督、舆论监督机制，有序引导群众、媒体和网络监督。
55．健全改进作风常态化制度。深入开展领导干部“五个一”活动。健全领导干部带头改进作风、深入基层调查研究机制，完善直接联系和服务群众制度。改革会议公文制度，严格控制会议、文件范围和数量，着力改进会风文风。健全严格的财务预算、核准和审计制度，着力控制“三公”经费支出和楼堂馆所建设。持续推进作风建设专项治理，切实解决涉及群众切身利益的教育、医疗、征地拆迁、环境保护、保障性住房、公路“三乱”等问题。完善选人用人专项检查和责任追究制度，着力纠正跑官要官等不正之风。
规范并严格执行领导干部工作生活保障制度，不准多处占用住房和办公用房，不准超标准配备办公用房和生活用房，不准违规配备公车，不准违规配备秘书，不准超标准进行公务接待，严肃查处违反规定超标准享受待遇等问题。
完善并严格执行领导干部亲属经商、担任公职和社会组织职务、出国定居等相关制度规定，防止领导干部利用公共权力或自身影响为亲属和其他特定关系人谋取私利，坚决反对特权思想和作风。
（十）深化干部人事制度改革和党建工作机制创新
56．落实干部选拔任用相关制度。坚持党管干部原则，深化干部人事制度改革，构建有效管用、简便易行的选人用人机制，使各方面优秀干部充分涌现。发挥党组织领导和把关作用，强化党委（党组）、分管领导和组织部门在干部选拔任用中的权重和考察识别的责任。落实民主推荐、民主测评制度，改进民主推荐、民主测评方式和程序，防止简单以票取人。改进竞争性选拔干部办法，严格组织考察和把关，加强纪律监督，防止简单唯分取人。区分实施选任制和委任制干部选拔方式，探索不同的干部人选产生方式和票数权重，避免一刀切。改进优秀年轻干部培养选拔机制，抓好年轻干部培养“源头工程”，按照拓宽来源、改进方式、提高质量的要求，制定优秀年轻干部培养选拔总体规划。注意用好各年龄段干部，不简单以年龄划线、不搞任职年龄层层递减。
57．结合实际落实干部考核评价制度。改革实绩考核指标体系的设置，完善考核办法，健全奖惩机制，形成促进科学发展导向，促进各级领导干部树立正确政绩观。防止单纯以经济增长速度评定政绩，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。探索实行分类考核，区分机关部门、县区、企业、事业单位不同情况，制定符合各自实际特点的考核体系和考核办法，切实考实考准干部。改进德的考核办法，细化干部德的评价标准。加强日常考核，健全到基层干部群众中、从履职过程中考核干部制度，完善通过谈心谈话、民主生活会了解干部办法，建立领导班子、领导干部综合分析研判制度，增强考核的全面性和准确性。
58．贯彻干部管理相关制度。落实干部交流制度，打破干部部门化，拓宽选人视野和渠道，加强干部跨条块跨领域交流。坚持五湖四海、任人唯贤，统筹干部资源的优化配置，改善领导班子群体结构。破除“官本位”观念，推进干部能上能下、能进能出。落实领导干部问责制，对拍脑袋决策、拍胸脯蛮干，造成恶劣影响的要终身追责。落实公务员分类改革配套制度和激励保障制度。
59．建立集聚人才体制机制。完善人才政策体系，打破体制壁垒，扫除身份障碍，让人人都有成长成才、脱颖而出的通道，让各类人才都有施展才华的广阔天地。落实党政机关、企事业单位、社会各方面人才顺畅流动的制度，促进人才合理流动。加大人才引进力度，打造区域性人才高地。全面加强人才培养，充分发挥高等院校、科研院所作用，突出急需紧缺人才、后备人才培养，提高人才队伍整体素质。完善人才激励评价机制，树立能力业绩评价导向，表彰奖励为大庆做出突出贡献的人才。提高对人才出入境、户籍、人事、工商、税务等“绿色通道”服务水平，进一步优化人才发展环境，吸引优秀人才来我市创业发展。
60．创新基层党建工作。健全基层党组织组织体系，打破地域、行业限制，加大在产业链、专业合作社、城乡结合部、非公有制经济组织和社会组织组建党组织力度，扩大党组织覆盖面。深化基层党组织分类定级管理，对不同等级党组织实行差异化、针对性管理，促进基层组织滚动升级。加大基层党组织带头人队伍建设，通过选优配强党组织书记、分类分级集中轮训、培养后备力量等方式，不断提高基层党组织带头人能力和素质。加强基层服务型党组织建设，深入实施“能人强村富民工程”，推广社区党组织“网格化管理、组团式服务”工作模式，完善“四议两公开”工作法，落实基层党建工作经费保障办法。
三、保障措施
加强组织领导。发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，市委成立全面深化改革领导小组，负责全市改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。各级党委要切实履行对改革的领导责任，积极推进改革实践，努力探索改革新路，把各项改革举措落到实处。
凝聚改革共识。改革开放是党在新的时代条件下带领人民进行的新的伟大革命。实践证明，解决大庆发展中面临的突出矛盾和问题，关键靠改革；推进大庆经济社会发展，动力在改革。要站在全局和战略高度，充分认识新一轮改革的重要性，切实增强全面深化改革的主动性、自觉性，保证政令畅通，坚定不移地贯彻落实中央、省委、市委全面深化改革各项决策部署。
形成改革合力。强化大局意识，正确处理全局和局部、当前和长远的关系，正确对待利益格局调整，突破利益固化的藩篱，打破条块分割的壁垒，形成相互支持、密切配合、齐心协力推进改革的生动局面。充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性，充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体作用，实行广泛的社会参与，形成推动改革的合力。
善于抢抓机遇。认真梳理中央、省各项改革政策措施，做到研究到位、承接到位，用好用足用活上级政策，防止政策落空。在巩固大庆现有改革成果的基础上，积极向上争取，寻找新的切入点，全面深化各领域改革，实现改革整体协调推进。抓住全国老工业基地调整改造、支持资源型城市可持续发展等历史机遇，加强与中石油集团公司合作，争取在发展混合所有制市场主体、油气合作勘探开发等领域先行先试，取得突破。
营造良好环境。加强对改革的正面宣传和舆论引导，深入宣传解读全面深化改革各项政策，全面阐释与群众生产生活密切相关的改革措施和惠民政策，把中央、省委、市委改革精神讲透彻，把对群众的利益安排说充分，形成支持改革者、鼓励干事者、宽容失误者的浓厚氛围，营造有利于改革的社会环境。
中共大庆市委办公室
2014年1月14日