大连市人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见

大连市人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见
（大政发〔2016〕60号）
各区市县人民政府，各先导区管委会，市政府各委办局、各直属机构，各有关单位：
为贯彻落实《中国中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》和《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）精神，持续深化投融资体制改革，积极扩大有效投资，促进经济持续健康发展，结合我市实际，提出如下实施意见。
一、总体要求
（一）指导思想。深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照党中央、国务院的决策部署，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，切实转变政府职能，创新投融资机制，通过建立完善公平的市场环境、有效的保障措施、合理的回报机制，引导社会资本进入公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域，不断激发社会投资动力和活力，增加公共产品有效供给，加强薄弱环节建设，增强投资发展内生动力，进一步强化投资对稳增长、调结构、惠民生的关键作用，推动大连率先实现全面振兴和加快“两先区”建设。
（二）基本原则。
放开准入，创新机制。进一步打破行业垄断和市场壁垒，凡是法律法规没有禁止的领域，全面向社会资本开放，外商投资按规定享受同等待遇。政府投资坚持有所为有所不为，充分释放市场空间。
政府引导，市场运作。正确处理政府与市场、政府与企业的关系，切实转变政府职能，强化企业主体地位，坚持市场化运作、多元化投资、专业化建设、规范化经营，引导社会资本积极参与重点领域项目投资、建设和运营。
分类指导，统筹推进。根据行业特点和经营属性，分类明确参与方式、运营模式和保障机制，建立健全投资、补贴与价格协同机制。对增量项目、存量资产分类推进投资建设运营体制改革，做到增量放开、存量盘活。
二、着力吸引和鼓励社会资本进入重点领域
（三）鼓励社会资本进入生态环保领域。
深化集体林权制度改革。按照因地制宜、分类施策的原则，进一步巩固和完善主体改革。坚持“依法、自愿、有偿”的原则，规范林权流转管理制度，引导林农以入股、合作、互换等方式到公开的农村产权市场流转林地。（责任单位：市林业局、市国土房屋局、市地税局；列第一位者为牵头部门，其余为配合部门，下同）
加快国有林场改革。在改革国有林场用人制度的同时，转变国有林场管理方式，推进国有林场事企分开。国有林场公益林日常管护要逐步引入市场机制，通过合同、委托等方式面向社会购买服务。鼓励社会资本、林场职工发展林业经济、森林旅游等特色产业，有效盘活森林资源。（责任单位：市林业局、市国土房屋局、市农委）
大力推动环境污染治理市场化。健全统一规范、竞争有序、监管有力的第三方治理市场，鼓励社会资本进入环境治理市场，提高污染治理效率和专业化水平，促进城乡环境服务业发展。在重点地区开展环境污染第三方治理试点，进一步推进环保设施建设和运营市场化、专业化、产业化。（责任单位：市发展改革委、市财政局、市城建局、市环保局、市服务业委）
积极推进排污权有偿使用和交易制度的落实。根据国家、省统一规定和要求，明确排污权交易标的、交易范围、交易主体和交易基准价，按期启动排污权交易工作，并初步建立大连市排污权交易市场。加快完成排污企业初始排污权确认工作。（责任单位：市环保局、市发展改革委、市财政局）完善企业温室气体排放报告报送系统，建立重点排放单位温室气体排放报告及核查制度。出台《大连市碳排放权交易工作实施方案》，推动全市开展碳排放权交易工作。（责任单位：市发展改革委、市财政局、市统计局、市环保局、市经信委、市建委、市交通局、市林业局、市教育局）
（四）鼓励社会资本进入农业和水利工程领域。
培育农业、水利工程多元化投资主体。建立积极参与、共同分担的投入机制。支持农民合作社、专业大户、农业企业等新型经营主体投资建设农田水利和水土保持设施。允许财政补助形成的小型农田水利和水土保持工程资产由农业用水合作组织持有和管护。对公益性强、没有直接收益的水利工程项目，可通过与经营性较强的项目组合开发等方式，吸引社会资本参与。盘活现有重大水利工程国有资产，选择一批工程，通过股权出让、委托经营、整合改制等方式，吸引社会资本参与，筹得的资金用于新增水利工程建设。（责任单位：市水务局、市农委、市财政局）
加快推进水权制度改革。城市供水企业应在合理的范围内获得水资源使用、收益的权利，形成与市场相适应的水资源管理体制，吸引社会资本参与水资源开发利用和保护。鼓励社会资本通过参与节水供水重大水利工程投资建设等方式优先获得新增水资源使用权。（责任单位：市水务局、市财政局、市金融局）
（五）鼓励社会资本进入市政基础设施领域。
加快推进市政基础设施建设运营模式改革。推动市政基础设施运营事业单位向独立核算、自主经营的企业化管理转变。（责任单位：市编委办、市财政局、市建委、市城建局、市水务局、市国资委）鼓励打破以项目为单位的分散运营模式，实行规模化、集约化经营。推进市县、村镇的污水和垃圾处理项目按区域“打包”投资、运营。（责任单位：市发展改革委、市财政局、市建委、市环保局、市城建局）推进城乡供水一体化、厂网一体投资和运营，努力实现城乡同城同质供水。（责任单位：市水务局、市发展改革委）
积极推动社会资本参与市政基础设施建设。通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，引入社会资本投资建设城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、“海绵城市”、地下空间开发、公园配套服务、城市桥梁隧道、公共交通、停车设施等市政基础设施项目。加快盘活市政基础设施存量资产，可采用委托经营或转让-经营-转让（TOT）方式，将已建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。（责任单位：市发展改革委、市财政局、市建委、市环保局、市城建局、市交通局、市水务局）
加强县城和中心镇基础设施建设。创新投融资方式，采用多种方式吸引社会资本投入县城基础设施建设和运营。组织实施好全国县城深化基础设施投融资体制机制改革试点，推进庄河市试点县城基础设施管理体制和运行机制改革创新。（责任单位：市发展改革委、市建委、市财政局）按照推进新型城镇化工作要求，拓展城镇化投融资渠道，吸引各类社会资本和信贷资金参与中心镇基础设施投资建设和运营。（责任单位：市金融局、市发展改革委、市财政局）
（六）鼓励社会资本进入交通基础设施领域。
鼓励社会资本投资和运营城际铁路、轨道交通等项目，参与收费公路建设。探索建立大连市轨道交通建设基金。（责任单位：市财政局、市轨道办、市发展改革委）完善收费公路政策，建立收费价格动态调整机制、超额收益分成和超低收益补贴制度，保障社会资本稳定收益。（责任单位：市交通局、市发展改革委、市财政局）
鼓励社会资本以独资、合资、合作等方式，参与水运、民航机场和配套服务设施建设。（责任单位：市港口口岸局、市发展改革委、市财政局、大连机场集团）
鼓励社会资本投资综合客运枢纽、货运枢纽项目。周边土地资源丰富的枢纽站场项目，在符合国家土地政策要求的前提下，可采用一体化建设模式，将公益性的交通枢纽和经营性开发项目作为整体开发，鼓励社会资本通过公开竞争等方式参与建设运营。（责任单位：市交通局、市国土房屋局、市发展改革委、市财政局、市港口口岸局、大连机场集团）
（七）鼓励社会资本进入能源设施领域。
鼓励社会资本参与电力建设。在综合做好环境保护、移民安置、社会稳定和建设运行安全的前提下，通过公开招标等方式，鼓励社会资本投资建设抽水蓄能、储能配套、背压式热电联产机组、清洁高效煤电等项目及参与核电设备研制、核电服务。鼓励社会资本直接投资建设风光电、生物质能等清洁能源项目，积极推进分布式农光互补等相关行业与清洁能源的资源整合综合利用，提高各类经营主体参与电力设施建设投资的积极性。支持地方企业申请核电建设运营及控股相关资质，帮助社会资本积极参与核电项目投资。由社会资本建设的电源项目，应符合国家产业政策，满足环保排放及节能减排要求，在确保工程质量的前提下，并网机组应满足相关技术导则及并网要求。（责任单位：市发展改革委、市经信委、市水务局、大连供电公司）
鼓励社会资本在符合国家相关政策的前提下投资配电业务，加快智能电网建设，促进各级电网协调发展，进一步提高城市供电可靠性。加大我市新能源汽车及配套充换电设施建设的政策支持力度，鼓励社会资本投资建设分布式电源并网工程、储能装置和电动汽车充换电设施。（责任单位：市发展改革委、市经信委、大连供电公司）
支持社会资本通过股权交易和直接投资等方式参股油气管网主干线、液化天然气（LNG）接收站、地下储气库、城市配气管网和城市储气设施，控股油气管网支线、原油和成品油商业储备库项目。（责任单位：市发展改革委、市建委、市服务业委）
（八）鼓励社会资本进入信息和民用空间基础设施领域。
以大连成为第二批接入网试点城市为突破口，鼓励民间资本参与宽带接入网络设施建设和运营，支持民营企业开展宽带接入网业务试点。吸引民间资本加大信息基础设施投资力度，支持基础电信企业引入民间战略投资者。支持民间资本进入“智慧城市”、信息惠民、物联网应用等领域。（责任单位：大连通信管理局、市经信委、市发展改革委）
积极向国家、省有关部门争取在大连设立高分辨率对地观测系统区域中心，鼓励民间资本参与行业应用示范项目建设，积极应用以北斗导航为代表的卫星应用技术与产品。通过建立并完善卫星应用技术政府采购目录，鼓励民间资本加大在高精度、小型化、便携式的北斗导航芯片研发、终端产品制造、服务模式创新方面的投入，积极支持民间资本开展商用遥感卫星和地面卫星导航领域的研制与应用。鼓励北斗卫星导航运营管理中心、卫星遥感数据处理中心和DCS短数据通信运营服务中心建设，为民间资本参与卫星应用产业提供开放和支撑平台。民间资本在参与北斗卫星应用方面，涉及国家安全领域的应向相关部门报审。（责任单位：市经信委、市发展改革委、市科技局、市财政局、市规划局）
（九）鼓励社会资本进入社会事业领域。
将市航空运动学校、大连教育学院附属高级中学作为试点单位，鼓励社会资本参与公立教育机构改革。（责任单位：市体育局、市教育局、大连教育学院）
鼓励社会力量兴办教育，逐步完善民办教育管理办法。积极推进《大连市民办教育促进条例》立法论证工作，研究出台优惠政策，鼓励社会资本进入教育领域，促进民办教育健康发展。进一步降低民办学校的准入门槛，深化民办学校审批制度改革。（责任单位：市教育局）
逐步将符合条件的各类医疗机构按照管理程序纳入基本医疗保险协议管理范围。（责任单位：市人社局、市财政局、市卫生计生委）
大力支持社会力量进入养老服务领域，为社会力量开展居家养老服务和举办养老机构提供公开、规范和便捷服务。鼓励社会力量将闲置医院、学校、企业厂房、商业设施等社会资源进行整合改造后用于养老服务。鼓励养护型、护理型和临终关怀型养老机构建设。鼓励城市资金、资产和资源投向农村养老服务。鼓励境外投资者以独资、合资、合作等方式兴办和运营养老机构。（责任单位：市民政局、市卫生计生委）
鼓励和支持社会资本投资图书馆、文化馆、美术馆、博物馆、展览馆、剧场、体育场馆等公共文体设施。鼓励社会资本参与体育等事业单位转企改制，加快培育自主经营、量大面广的产业主体，把条件成熟的事业单位推向市场。进一步推广政府购买服务工作，不断扩大范围，健全完善政府购买服务制度体系。对非营利性养老和医疗机构建设全额免征有关行政事业性收费，对营利性养老和医疗机构建设减半征收行政事业性收费。（责任单位：市民政局、市财政局、市文广局、市卫生计生委、市体育局按职责分工负责）
三、着力推进政府和社会资本合作（PPP）模式
（十）加快推广政府和社会资本合作（PPP）模式。
鼓励和吸引社会资本在能源、交通运输、农业、水利、生态环保、市政基础设施、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采取PPP模式参与项目建设。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政基础设施等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。（责任单位：市发展改革委、市财政局、市建委按职责分工负责）
推进存量项目按照PPP模式改造。存量项目转型为PPP项目，应依法进行资产评估，防止公共资产流失。（责任单位：市发展改革委、市财政局、市建委按职责分工负责）
强化统筹协调，按照《辽宁省人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（辽政发〔2015〕37号）要求，研究制定针对PPP模式全过程的相关配套办法、规程或指南，加强沟通协调和信息交流，完善体制机制。各行业主管部门要按照职责分工，做好相关领域具体工作。（责任单位：市发展改革委、市财政局、市建委、市政府法制办按职责分工负责）
（十一）扎实推进PPP项目实施。
加强我市PPP项目的组织实施，逐步建立运用PPP模式的制度体系。各地区、各部门要抓紧选择一批具有稳定收益、社会效益良好的公共服务项目，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，积极推进PPP模式，并及时总结经验，发挥示范带动作用。加强对PPP项目的支持，组织举办多层次、多领域的运用PPP模式培训会、项目推介会，搭建对接平台。支持符合条件的优质项目申报国家示范项目，争取国家项目推介和政策支持。（责任单位：市发展改革委、市财政局、市建委按职责分工负责）
（十二）完善金融支持政策。
鼓励金融机构围绕PPP模式特点创新金融服务，优化信贷评审，为项目增进信用等级，提高授信额度，积极为PPP项目提供融资支持。鼓励开发性金融机构参与PPP项目设计，引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道，支持推动PPP项目的落地实施。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、资产证券化等市场化方式进行融资。鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据等。鼓励社保资金和保险资金按照市场化原则参与PPP项目。（责任单位：市金融局、市发展改革委、市财政局）
四、着力拓宽重点领域融资渠道
（十三）引导金融机构加大信贷产品和服务创新力度。
引导金融机构支持新一代信息技术、新能源、新能源汽车等战略性新兴产业发展，做好现代物流、电子商务、创意产业等新兴领域金融服务工作，大力推进金融机构与新兴产业重点企业对接，支持新兴产业发展，促进产业转型升级。引导金融机构采取有针对性措施，创新融资产品，提升服务水平，加强融资对接，提高贷款审批和发放效率，改善小微企业金融服务。（责任单位：市金融局、市发展改革委、市经信委、市财政局）
（十四）推动农业金融改革和完善农村金融服务。
落实《鼓励发展农村金融的政策措施》，引导金融机构创新农村金融产品，延伸县域布点，加大信贷投放，扩大农业保险覆盖面，发展惠农金融服务站。创新发展涉农融资服务机制，有效发挥财政资金杠杆作用，创新支农手段，完善农村金融服务机制，设立农业融资担保机构。（责任单位：市金融局、市财政局、市农委）
（十五）充分发挥政策性金融机构的积极作用。
支持政策性金融机构在国家批准的业务范围内，开展普通公路政府购买服务协议等预期收益质押贷款、港口岸线使用权质押贷款等担保贷款业务，为生态环保、农林水利、交通基础设施、新型城镇化、新农村建设、棚户区改造、地下综合管廊、农村路网、改善农村人居环境、农业综合开发、县域公共基础设施等重点工程提供长期、低成本的资金支持。积极支持国家开发银行大连市分行、中国农业发展银行大连市分行等政策性金融机构为PPP项目提供投资、贷款、债券、租赁、证券等综合金融服务。（责任单位：市金融局）
（十六）鼓励发展支持重点领域建设的投资基金。
大力发展股权投资基金、创业投资基金和中国农发重点建设基金，鼓励民间资本采取私募等方式发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金。充分发挥大连市创业投资引导基金的作用，吸引社会资本共同发起设立股权投资基金、创业投资基金，支持重点产业和成长型企业发展壮大。（责任单位：市金融局、市财政局、市发展改革委、市经信委）
五、着力创新政府资源配置方式
（十七）充分发挥政府投资的引导带动作用。
进一步优化政府投资使用方向。政府投资要集中力量、补齐短板，重点加强公益性和基础性项目建设。对鼓励社会资本参与的生态保护、农林水利、市政基础设施、社会事业等重点领域，可采取投资补助、基金注资、贷款贴息等方式给予支持，充分发挥政府投资的引导带动作用。改进政府投资使用方式。加快完善政府投资项目的公司法人制，以资产和股权为纽带做强、做大基础设施投融资平台。重点领域投资项目建设投入，原则上按功能、效益进行合理分摊和筹措，并按规定安排政府投资。在同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本的项目。政府投资安排方式和额度，应根据不同项目情况、社会资本投资合理回报率等因素综合确定。对于支持重点领域建设的投资基金，政府可以通过认购基金份额等方式予以支持。（责任单位：市发展改革委、市建委、市财政局、市国资委）
（十八）完善重点领域价格形成机制。
除国家、省规定实行政府定价、政府指导价的项目外，尽快建立完善重点领域资源要素价格市场形成机制。各级政府和有关部门应通过建立定期审价制度等方式，加强成本监控，健全公共服务价格调整机制，完善价格决策听证制度，既形成社会资本长期稳定的投资回报预期，又坚决维护公共利益。（责任单位：市发展改革委、市财政局）
加快改进市政基础设施价格形成、调整和补偿机制，实行上下游价格调整联动。进一步完善水价形成机制，建立居民用水、用气阶梯式价格制度。按照污染付费、公平负担、补偿成本、合理盈利的原则，调整污水处理费收费标准，完善垃圾处理费收费制度。由于价格调整不到位、执行政府定价或指导价无法收回成本并取得合理收益的，各级政府可根据实际情况安排财政性资金对企业运营进行合理补偿。落实国家、省关于天然气价格改革和可再生能源发电价格相关政策，根据我市天然气转换进程，适时合理确定天然气销售价格。（责任单位：市发展改革委、市水务局、市建委、市城建局、市环保局、市财政局、大连供电公司）
六、着力完善工作保障机制
（十九）加大简政放权力度。
继续完善政府投资体制，进一步取消、下放投资审批权限，减少审批环节，规范审批流程，提高服务效率。严格按照国家有关要求，清理前置审批条件，压缩前置审批环节并公开审批时限。（责任单位：市发展改革委、市编委办、市公共行政服务中心、市国土房屋局、市环保局、市建委、市规划局、市林业局、市海洋渔业局、市政府法制办）
（二十）完善并联审批机制。
全面推进建设工程项目并联审批，优化项目审核、办理流程，进一步减少审批环节，推行建设工程项目联审联验工作机制，对建设工程项目设计等图纸开展联合审查，推行限时联合验收。进一步完善全市投资项目在线审批监管平台建设，实现市、区市县两级审批、核准、备案项目全覆盖。充分发挥投资项目在线审批监管平台的功能和作用，实现全流程在线网上审批，对各审批环节进行实时监控。切实提高建设工程项目的审批效率。各地区、各有关部门要主动公开各项审批手续办理的条件、流程、所需材料、办结时限和其他事项等，对审批要求和所需条件实行一次性告知。精简前置审批事项，优化整合审批流程，全面推进并联审批，提高审批效率。（责任单位：市发展改革委、市公共行政服务中心、市国土房屋局、市环保局、市建委、市规划局、市林业局、市海洋渔业局）
（二十一）加强政策引导支持。
认真落实国家鼓励和引导社会资本进入重点领域的政策，对国发〔2014〕60号文件明确的各项政策和国家有关部委出台的配套措施，市直有关部门要按照职责分工，抓紧制定具体落实方案，确保政策措施落到实处。各区市县政府和先导区管委会要加强组织领导，健全工作机制，抓紧制定实施细则，协调推进重点领域投融资机制创新。加强政策宣传解读，及时公布重点领域的发展建设规划及布局，让社会资本了解参与方式、运营方式、盈利模式、投资回报等相关政策，稳定市场预期，充分调动社会投资积极性。市发展改革委要会同市直有关部门加强对本实施意见落实情况的督促检查，发现重大问题及时向市政府报告。（责任单位：市直有关单位、各区市县政府、各先导区管委会）
附件： 落实国家重点政策措施文件任务分工方案
大连市人民政府
2016年7月27日
附件
落实国家重点政策措施文件任务分工方案
序号
落实国家政策措施重点任务
负责单位
1
大力推行环境污染第三方治理。
市发展改革委、市环保局
2
推进排污权、碳排放权交易，鼓励社会资本参与污染减排。
市环保局、市发展改革委、市财政局、市林业局、市金融局，大连证监局（其中碳排放权交易由市发展改革委牵头）
3
落实国家鼓励和引导社会资本参与节水供水重大水利工程建设运营的实施意见，积极探索多种形式的水权交易流转方式，鼓励社会资本参与节水供水重大水利工程投资建设。
市水务局、市发展改革委，大连证监局
4
组织实施好全国县城深化基础设施投融资体制机制改革试点，推进庄河市试点县城基础设施管理体制和运行机制改革创新。
市发展改革委、市建委、市财政局
5
支持民间资本投资宽带接入网络建设和业务运营。
大连通信管理局、市经信委
6
落实政府投资支持社会投资项目管理办法。
市发展改革委、市财政局
7
创新融资方式，拓宽融资渠道。
市金融局，人民银行大连市中心支行，大连银监局、大连证监局、大连保监局，市财政局、市发展改革委、市经信委、市农委
8
落实政府使用包括中央预算内投资的财政性资金，支持重点领域产业投资基金管理办法。
市发展改革委、市财政局、市经信委
9
贯彻落实国家、省重点领域价格形成机制改革相关政策规定，增强重点领域建设吸引社会投资能力。
市发展改革委、市直有关部门
注：有2个或以上负责单位的，排第一位者为牵头单位。