办理了城乡建设用地增减挂钩交易指标，可以可以合法动用集体建设用地吗

城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目标。挂钩政策中存在的问题和隐患：1．过分追求建设用地指标，忽略了优化用地结构、提高耕地质量等工作许多地方出现对周转指标的关注度太高，期望值过大现象[5]。地方上一些试点地区对于指标的理解和国土资源部的要求是一致的，但是也有一些试点地区过分关注周转指标，似乎周转指标是一切工作的重点。县市政府积极通过整理争取建设用地指标，先拆后建的现象普遍存在[1]。由于工作没有按照要求进行，趋于片面，必然导致优化用地结构、提高耕地质量的工作得不到很好的进行。2．整理出来的耕地质量存在问题耕地的占用和补充之间不仅要达成数氧平衡，还要做到质量平衡。然而实际工作中，许多地方只注重耕地数量平衡，出现了“占优补劣”的问题（即城镇建设占用的多是土壤肥力高的优质耕地，通过整理农村建设用地补充的耕地多是土壤条件较差的劣质耕地），虽然实现了面积上的“占一补一”，但补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量，使耕地隐性减少131。这与这项政策的“耕地面积不减少、质量不降低”相矛盾。3．性质不同的两个区域在一起，产生利益的偏向在目前我国城乡二元结构的条件下，把城镇和农村两个行政级别和性质不同的区域放在一个项目区，似乎是消除了行政上的影响，但是我国长期形成了城市和农村的区别，国家政策长期偏向城市，已经成为一个思维导向，当城市和农村发生利益冲突时，利益总是偏向城市。在一个项目区内，本来需要两个行政区协商的事情变成为在项目区内解决，农村的利益容易受到侵犯。4．城市扩张的外部性仍然留在农村我国的城市化过程中，城市在不断扩张，不断占用城市周边的农村土地。但是城市建设却总是停留在城市内部，对于因扩张而造成的外部性影响—对农村的用地布局、农地生产能力、农村生态等的影响，几乎很少关心。成立城乡建设用地增减挂钩项目区，似乎是把外部性内部化，然而项目区仍然是分为农村和城镇的，而且目标是增加城镇建设用地，虽然也要优化农村用地布局和结构，保证耕地数量和质量，但城市扩张的外部性仍然存在，只要目前城乡二元结构存在，这个问题总会存在。5．农民和农村的权益得不到保障首先，从居民点的整理来看，国家规定农村居住用地不得超过150平方米，但是很多以前建造的房屋事实上都超过了这个标准，而这个超过的部分事实上是新增耕地的潜力部分。超过的这部分怎么处理，是否应给予补偿以及如何制定补偿的标准，《决定》、《意见》和《批复》都没有说明。其次，“建新”除了把一部分原来为居住点的村庄发展成为聚居区外，还需要占用一部分耕地。建新地块一般是在城镇建设规划区内，否则就没有意义，这里涉及到两个问题。第一个是，农用地通过“建新”成为了建设用地，这个占用的耕地在后面的复垦中又通过新增的耕地补回来。这两个地块是两块不同的地块，而且还有耕地变为建设用地。与此相对应的土地变更登记和农用地转用手续办理与否，《决定》、《意见》和《批复》都没有规定。在此问题上，如果地方政府操作不当，很容易侵犯农民和农村的权益。第二个是，建新区在城镇建设的规划区，项目完成时就是城镇建设用地，属于国有。通过城乡建设用地增减挂钩保持不变的仅仅是农用地和建设用地的总量，不是集体土地和国有土地的总量[6]。这又涉及到集体土地征用的问题，由于是在一个项目区内，而且重点是建设用地总量不变，地方政府在操作过程中亦易犯错误。另外，由于挂钩项目通常是跨区域项目，必须依靠政府强力的行政手段来支持才能顺利完成。然而在中国的现实条件下，比较容易忽视民众的意愿。民众祖祖辈辈生活几十甚至几百年的地方，形成了特定的文化、特定的社会生态，他们是否愿意搬迁，是否愿意家园环境改变，是应该考虑的。依靠行政规划建立起来的项目区，如果只关注要实现的行政目标，就容易忽略这些要求。参考信息：mlr.gov/zljc/201005/t20100521_149880.htm 原问题：《城乡建设用地增减挂钩存在哪些问题》